III SA/Kr 1709/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2013 r. sprawy ze skarg M. K.-K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 września 2012r. nr [....] z dnia 17 września 2012r. nr [....] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje tego samego organu Na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd na rozprawie w dniu 1 października 2013 r. postanowił połączyć niniejszą sprawę ze sprawą o sygn. akt III SA/Kr 1710/12 – do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić pod sygn. akt III SA/Kr 1709/12. Zaskarżonymi decyzjami: 1) z dnia 17 września 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.),utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] 2012 r. nr [...], stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2011 r. nr [...] orzekającej o przyznaniu M. K. – K. świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości 520 zł miesięcznie na okres od 1 sierpnia 2011 r. do 30 września 2011 r. w związku z opieką nad niepełnosprawną prababcią G. W.; 2) z dnia 17 września 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] 2012 r. nr [...], stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2011 r. nr [...] orzekającej o przyznaniu M. K. - K. prawa do pomocy finansowej realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób pobierających świadczenia pielęgnacyjne. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] Wójt Gminy orzekł o przyznaniu M. K. – K. świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości 520 zł miesięcznie na okres od 1 sierpnia 2011 r. do 30 września 2012 r. w związku z opieką nad niepełnosprawną prababcią G. W. W jej uzasadnieniu Wójt Gminy wskazał, że na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), art. 128, art. 144 § 2 i art. 144 § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jednolity, Dz. U. z 1694 r., Nr 9, poz. 59 ze zm., zwanej dalej w skrócie - k.r.o.) uznał, że wnioskodawczyni spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem wprawdzie jest prawnuczką tylko męża osoby, nad którą opieka ma być sprawowana, tj. G. W., jednakże z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynikało, że G. W. aktywnie uczestniczyła w opiece i wychowaniu babci M. K. – K., tj. M. K. z d. W. Uzasadniało to, w ocenie organu I instancji, zastosowanie reguł dotyczących obowiązku alimentacyjnego pomiędzy G. W. a M. K. - K. Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] Wójt Gminy orzekł natomiast o przyznaniu M. K. – K. prawa do pomocy finansowej realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób pobierających świadczenia pielęgnacyjne w związku z opieką nad prababcią G. W. w wysokości 100 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. Na podstawie art. 20 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ uznał bowiem, że ww. spełnia kryteria do otrzymania pomocy. Na podstawie art. 107 ust. 4 k.p.a., organ odstąpił od szerszego uzasadnienia tej decyzji. W dniu 1 czerwca 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło pismo Wojewody, w którym zwrócono uwagę na ewentualność wydania przywołanych powyżej decyzji Wójta Gminy z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na brak pokrewieństwa pomiędzy podopieczną a świadczeniobiorcą. Decyzją z dnia [...] 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w myśl art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepis powyższy wskazuje, że obowiązek alimentacyjny ciąży jedynie na osobach spokrewnionych w linii prostej oraz rodzeństwie. Krewnymi w linii prostej są, zgodnie z art. 617 § 1 k.r.o., osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Zstępnym jest syn, córka, wnuk, wnuczka, prawnuk czy prawnuczka. Natomiast wstępnym ojciec, matka, dziadek, babcia, pradziadek, prababcia. Zgodnie z art. 129 § 1 k.r.o., obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Dokonując analizy akt sprawy, Kolegium stwierdziło brak pokrewieństwa w sensie prawnym (w rozumieniu art. 617 § 1 k.r.o.) pomiędzy świadczeniobiorcą (M. K. – K.) a podopieczną (G. W.), bowiem M. K. – K. nie jest prawnuczką G. W., a jedynie prawnuczką męża G. W. Kolegium podniosło, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie G. W., w którym wskazuje ona, iż nie posiada prawnego przysposobienia dzieci swojego męża, ani też nigdy nie toczyło się przed sądem postępowanie w sprawie o przysposobienie. Mając na uwadze powyższe, Kolegium stwierdziło, że w badanej sprawie brak było podstaw prawnych do przyznania M. K. – K. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną prababcią G. W., z uwagi na brak przesłanek, o których mowa w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że badana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzją z dnia [...] 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło z kolei nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że w dacie wydawania decyzji przyznającej prawo do pomocy finansowej realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne, decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, wydana w dniu [...] 2011 r., nie była ostateczna, co oznacza, iż strona miała otwartą drogę do ewentualnego złożenia odwołania od decyzji. W ocenie Kolegium, nie można stwierdzić, że w sensie prawnym M. K. – K. miała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w dacie wydawania badanej decyzji. Prawo takie powstało bowiem dopiero, gdy decyzja Wójta Gminy z dnia [...] 2011 r. nr [...] stała się ostateczna. Kolegium na tej podstawie stwierdziło, że decyzja o przyznaniu prawa do pomocy finansowej realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne wydana została przedwcześnie. W świetle powyższego ,Kolegium stwierdziło, że decyzja ta wydana została również z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. We wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy M. K. – K. podniosła, że jej prababcia G. W. bezwzględnie wymaga stałej opieki ze względu na stan zdrowia, a skarżąca jest jedynym członkiem rodziny, który ze względu na swoją sytuację życiową może podjąć się tej opieki. Skarżąca wskazała ponadto, że jej prababcia wychowywała małoletnie dzieci swojego męża (w tym jej babcię M. K. z domu W.) jak swoje własne, nie mając świadomości co do potrzeby przysposobienia ich na drodze prawnej. Nadto, skarżąca odwołała się do wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sprawach o sygn. akt P 27/08 i P 41/07, z których wynika w jej ocenie zakaz wprowadzania ograniczeń podmiotowych co do możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jako niezgodnych z Konstytucją. W jej ocenie, skoro jest członkiem rodziny G. W. w rozumieniu tradycyjnym, to mimo, że nie należy do kręgu osób wskazanych w art. 128 k.r.o., prababcia jest jej bardzo bliską rodziną i winna ona jest zapewnić jej odpowiednią opiekę. Skoro zatem wywiązuje się należycie ze swych obowiązków moralnych i prawnych, a wymaga to od niej rezygnacji z zarobkowania, to w swych działaniach powinna ona otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Opisanymi na wstępie decyzjami z dnia 17 września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzje własne: 1) z dnia [...] 2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2011 r. oraz 2) z dnia [...] 2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2011 r. W uzasadnieniu pierwszej z nich Kolegium powtórzyło argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] 2012 r., wskazując, że z brzemienia art. 128 k.r.o. wynika jednoznacznie, iż obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej. Z akt sprawy tymczasem wynika, że skarżąca nie jest w rozumieniu prawa zstępną G. W. W uzasadnieniu drugiej z decyzji także Kolegium powtórzyło argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] 2012 r., wskazując, że decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, wydana w dniu [...] 2011 r., stała się ostateczna w dniu [...] 2011 r., a zatem po wydaniu decyzji, której nieważność stwierdzono. Rażącym naruszeniem prawa było zatem przyznanie stronie pomocy finansowej dla osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji, gdy w dacie wydawania badanej decyzji strona takiego prawa w sensie prawnym nie nabyła. Skargi na powyższe decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła do WSA w Krakowie M. K. – K., żądając ich uchylenia. W uzasadnieniu skarżąca powieliła argumentację zawartą we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skargi zasługiwały na uwzględnienie, lecz nie z przyczyn w nich podniesionych. Podkreślić należy, że w orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Trafnie zatem zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2113/12; LEX nr 1299630, z czym należy się w pełni zgodzić, że: "1. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane". Najistotniejsze jednak, jak podnosi we wskazanym już wyroku sąd, że: "2. Nie można mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów. Nawet uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa." Tam zatem, gdzie istnieje spór o wykładnię prawa, czy też istnieje możliwość różnej interpretacji przepisu prawa materialnego, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. W rozpatrywanej sprawie w żaden sposób nie można zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wyrażonym w kontrolowanych decyzjach, że zaszły przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięć Wójta Gminy z dnia z dnia [...] 2011 r. nr [...] oraz z dnia [...] 2011 r. nr [...] z powodu rażącego przez niego naruszenia prawa. Kolegium w żaden sposób nie wykazało wyraźnej i oczywistej sprzeczności pomiędzy określonymi decyzjami Wójta Gminy a treścią odpowiednich przepisów prawa materialnego oraz charakteru tych naruszeń. Zauważyć należy, że wbrew stanowisku Kolegium, Wójt Gminy, wydając decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, miał świadomość ograniczeń podmiotowych do przyznania tego świadczenia, lecz w sposób odmienny zinterpretował zakres "rozciągania się" obowiązku alimentacyjnego, o czym świadczą następujące słowa: "(...) organ orzekający uznał zasadność zastosowania reguł dotyczących obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 Kodeks rodzinny i opiekuńczy pomiędzy Panią G. W. i Panią M. K. W związku z powyższym należy przyjąć, że Pani M. K. – K. jest osobą inną niż spokrewniona w pierwszym stopniu z Panią G. W., na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec Pani G. W. Ponadto należy podkreślić, ze nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, która mogłaby sprawować opiekę nad Panią G. W." Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przekonało zatem, że władcze działanie Wójta Gminy jest wynikiem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretacji art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Te same zastrzeżenia dotyczą rozstrzygnięć wydanych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej prawa do pomocy finansowej realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne. Także w tym wypadku Kolegium nie wykazało sprzeczności pomiędzy treścią decyzji a treścią materialnoprawnego przepisu. Samo Kolegium przyznało, że decyzja Wójta w tym przedmiocie zapadła przedwcześnie. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze zamiast wykazać kwalifikowane niezgodności z prawem działało na granicy prawa – ponownego rozpoznania spraw administracyjnych zakończonych wskazanymi decyzjami Wójta Gminy. Wyraźnie Kolegium stwierdza w decyzji dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, że: "Kolegium stwierdza brak pokrewieństwa w sensie prawnym (...)." W decyzji stwierdzającej natomiast nieważność decyzji dotyczącej prawa do pomocy finansowej realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne, stwierdziło: "(...) w dacie wydawania badanej decyzji strona takiego prawa w sensie prawnym nie nabyła." Takiego sposobu działania organu nadzoru w żaden sposób nie można zaakceptować, jako zgodnego z prawem. Stanowi to naruszenie materialnoprawnego przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, czego konsekwencją jest uchylenie kontrolowanych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanych rozstrzygnięć Wójta Gminy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.