III SA/Kr 1712/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Janusz Bociąga (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. K. – K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania stypendium szkolnego skargę oddala. Prezydent Miasta decyzją z [...] 2014 r. nr [...] na podstawie art. 104, art. 107, art. 108, art. 163 K.p.a., art. 90n ust. 1, art. 90o ust. 4, ust. 5, ust. 6, ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823), § 2, § 3 uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2011 r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta (Dz.Urz. Woj. z 2011 r. Nr 385, poz. 3394 ze zm) wstrzymał od dnia 1 lutego 2014 r. stypendium szkolne przyznane uczniowi H. K. decyzją znak [...]. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że przyczyną wstrzymania od dnia 1 lutego 2014 r. stypendium szkolnego było przekroczenie przez rodzinę J. K. – K. w styczniu 2014 r. kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie określonego w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Dochód ten w styczniu 2014 r. wynosił 608,22 zł, a kwota kryterium dochodowego ustalonego na podstawie ustawy o pomocy społecznej do otrzymania stypendium szkolnego wynosiła 456 zł. Organ wskazał, że w myśl art. 90o ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty stypendium szkolne wstrzymuje się albo cofa w przypadku ustania przyczyn, które stanowiły podstawę przyznania stypendium szkolnego, także zgodnie z § 19 ust. 1 załącznika do uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 6 lipca 2011 r. uczeń traci prawo do otrzymywania stypendium, jeśli przerwał naukę w szkole, został skreślony z listy uczniów lub ustały przyczyny, które stanowiły podstawę przyznania stypendium. Organ I instancji ustalił, że J. K. – K. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem B. K. oraz dziećmi H. K. i Z. K. Jest osobą bezrobotną, a jej mąż prowadzi działalność gospodarczą. W lokalu mieszkalnym rodziny przy ul. W w K zamieszkuje jeszcze teściowa strony, ale prowadzi ona osobne gospodarstwo domowe. Ustalił, że łączny dochód rodziny J. K. – K. w styczniu 2014 r. wynosił 2432,89 zł. Na dochód rodziny w styczniu 2014 r. złożyły się: renta B. K. w wysokości 769,44 zł, zasiłek rodzinny w kwocie 183,00 zł, dochód z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego w wysokości 233,18 zł, zasiłek okresowy w kwocie 240,03 zł oraz zasiłek chorobowy B. K. w kwocie 1132,24 zł. Rodzina J. K. – K. dysponuje gruntami rolnymi o łącznej powierzchni 0,83 ha co stanowi 1,2275 hap (wraz z pozostałymi współwłaścicielami). Na podstawie aktu notarialnego została ustalona współwłasność na grunty w udziale 33/100 oraz 1/100, łączna powierzchnia posiadanych gruntów wynosi 0,9327 hap, dochód z tytułu współwłasności gospodarstwa po przeliczeniu wyniósł 233,18 zł. Organ wskazał, iż ustalając dochód z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, oparł się na oświadczeniu B. K. o wysokości dochodu z działalności gospodarczej za 2013 r. Dochód z prowadzonej działalności wyniósł 0,00 zł. W związku z powyższym nie zostały odliczone składki opłacane na bieżąco. Odnośnie do sytuacji dochodowej B. K. organ wskazał, iż prowadzi on działalność gospodarczą opodatkowaną podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych. Dochód taki ustala się w oparciu o art. 8 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Organ I instancji wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. III SA/Kr 441/13 stwierdził, że zgodnie z § 8 ust. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej: za dochód uzyskany z pozarolniczej działalności gospodarczej rozumie się przychód z tej działalności pomniejszony o koszty uzyskania przychodu i obciążenie podatkiem należnym określonym w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych i składkami na ubezpieczenie zdrowotne określonymi w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, związane z prowadzeniem tej działalności oraz odliczonymi od dochodu składkami na ubezpieczenia społeczne niezaliczonymi do kosztów uzyskania przychodów, określonymi w odrębnych przepisach. Skoro podatnik, nie może wykazać dochodu z działalności pozarolniczej w wykazanym zeznaniu podatkowym złożonym za poprzedni rok kalendarzowy, w którym prowadził działalność, to nie pomniejsza się dochodu rodziny o jego składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne uiszczone przez niego w ramach pozarolniczej działalności gospodarczej. Przepis art. 8 ust. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej mówi wyłącznie o dochodzie, tj. wartości dodatniej (a nie tzw. stracie), a zatem tylko w przypadku uzyskania dochodu można dokonać tego pomniejszenia, co jest logiczne, bowiem nie można dokonać podwójnego odliczenia raz w ramach rozliczenia działalności gospodarczej i niewykazania dochodu, co także może być przyczyną nie powstania dochodu, a następnie po raz drugi, mimo niewykazania dochodu z tego źródła dokonać powtórnego odliczenia składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne od dochodu rodziny w ramach postępowania o uzyskanie pomocy społecznej. Zatem skoro B. K. oświadczył, że jego dochód z działalności gospodarczej za 2013 r. wyniósł 0,00 zł to zgodnie z art. 8 ust. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, od tak wskazanego dochodu podatnika nie można było odliczyć jego składek na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne. Dochód na osobę w rodzinie J. K. – K. wynosił w styczniu 2014 r. 608,22 zł, zatem wstrzymanie stypendium szkolnego dla H. K. było zasadne. J. K. – K. od tej decyzji wniosła odwołanie wnosząc o jej uchylenie. Odwołująca się wskazała że nieprawidłowo został obliczony dochód rodziny, wskutek doliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego o powierzchni poniżej 1 ha oraz nieodliczenie całości dochodu ze składek opłaconych na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 sierpnia 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że stypendium szkolne, zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 90 d ust. 1 ustawy o systemie oświaty - może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie, w szczególności gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe, z zastrzeżeniem ust. 12. Natomiast w myśl art. 90 d ust. 7 ustawy o systemie oświaty miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia uprawniająca do ubiegania się o stypendium szkolne nie może być większa niż kwota, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, tj. 456,00 zł miesięcznie. W miesiącu styczniu 2014 r. dochód rodziny J. K. – K. wynosił 608,22 zł na członka rodziny i przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania stypendium szkolnego, dlatego też organ I instancji wstrzymał od dnia 1 lutego 2014 r. stypendium przyznane uczniowi H. K. Z oświadczenia J. K. – K. złożonego 5 lutego 2014 r. wynika, iż na dochód jej rodziny w styczniu 2014 r. złożyła się renta B. K. w wysokości 769,44 zł, zasiłek rodzinny w wysokości 183,00 zł, zasiłek chorobowy B. K. w kwocie 1.132,24 zł, zasiłek okresowy w kwocie 240,00 zł. Natomiast B. K. w swoim oświadczeniu z dnia 16 stycznia 2014 r. o wysokości dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej nie wykazał żadnego dochodu (wykazał stratę, kwota różnicy pomiędzy przychodem, a kosztami jego uzyskania wyniosła - 1 .627,57 zł). SKO wskazało, że organ I instancji do dochodu rodziny doliczył również dochód uzyskany z posiadanych użytków rolnych w kwocie 233,18 zł. Zgodnie z dokumentami zgromadzonymi w aktach sprawy rodzina dysponuje gruntami rolnymi o łącznej powierzchni 0,83 ha co stanowi 1,2275 hap (wraz z pozostałymi współwłaścicielami). Tym samym łącznie rodzina J. K. – K. uzyskała w styczniu 2014 r. dochód w wysokości 2557,86 zł. Dochód ten należało pomniejszyć o kwotę zapłaconej składki KRUS za miesiąc styczeń 2014 r., która wynosiła 125,00 zł. Zatem łącznie rodzina w miesiącu styczniu 2014 r. uzyskała dochód w wysokości 2432,89 zł, co w przeliczeniu na jednego członka rodziny dało kwotę 608,22 zł. SKO wskazało, że organ I instancji nadal nie odniósł się do wytycznych Kolegium zawartych w decyzji z dnia 25 kwietnia 2014 r., dotyczących wyjaśnienia kwestii posiadania przez J. K. – K. gruntów rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego, niemniej jednak przyjmując, iż w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 8 ust. 4 pkt. 6 ustawy o pomocy społecznej, czyli do dochodu rodziny nie powinno doliczać się dochodu z gospodarstwa rolnego, to dochód rodziny uzyskany w miesiącu styczniu 2014 r. nadal przekraczałby po odliczeniu kryterium dochodowe uprawniające do dalszego uzyskiwania stypendium szkolnego. SKO stwierdziło, że po ponownym przeliczeniu dochodu na który składałaby się: renta męża w wysokości 769,44 zł, zasiłek rodzinny w wysokości 183,00 zł, zasiłek chorobowy w kwocie 1.132,24 zł, zasiłek okresowy w kwocie 240,00 zł. Wynosił on z pominięciem dochodu z gospodarstwa rolnego oraz po odliczeniu składki wpłaconej do KRUS - 2.199,68 zł, co w przeliczeniu na jednego członka rodziny daje kwotę 549,92 zł,. Z powyższego wynika, że nawet z takim ustaleniem nadal przekroczone pozostaje kryterium określone w art. 8 ust. 1 pkt. 2 ustawy o pomocy społecznej, tj. kwota 456,00 zł. Odnosząc się do kwestii nieodliczenia od dochodu rodziny składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne wpłacone do ZUS, Kolegium stwierdziło, iż zgodnie z oświadczeniem B. K. odnośnie dochodu uzyskanego z pozarolniczej działalności gospodarczej w 2013 r. poniósł on stratę w wysokości 1.627,57 zł, czyli dochód ten wynosi 0,00 zł, skutek tego jest taki, że od dochodu podatnika tak wykazanego nie można odliczyć uiszczanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne. Mając powyższe na uwadze SKO stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo od dochodu rodziny nie odliczył składek wpłaconych na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne do ZUS. Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła J. K. – K., wnosząc o jej uchylenie. Wskazała, że organy orzekające w sprawie błędnie obliczyły dochód rodziny wliczając do niego dochód z gospodarstwa rolnego i nie odliczając obowiązkowych składek na ubezpieczenie społeczne oraz zdrowotne do ZUS. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego organ administracji nie naruszył prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego wydanych decyzji. W niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu skutkującym koniecznością jej usunięcia z obrotu prawnego. Podstawę prawną przyznawania stypendium szkolnego stanowi art. 90d ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W świetle tego przepisu stypendium szkolne może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie, w szczególności gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe, z zastrzeżeniem, że stypendium to co do zasady nie przysługuje uczniowi, który otrzymuje inne stypendium o charakterze socjalnym ze środków publicznych. Podstawową przesłankę przyznania stypendium stanowi trudna sytuacja materialna ucznia, na którą składają się dwa elementy, podlegające ocenie organów: niski dochód na osobę w rodzinie oraz szczególne problemy bytowe występujące w rodzinie lub jej dysfunkcjonalność. W badanej sprawie podłożem sporu prawnego między skarżącą a organami stała się kwestia oceny dochodu na osobę w rodzinie. W zakresie tej przesłanki ustawa o systemie oświaty nie określa ani wysokości dochodu uprawniającego do uzyskania stypendium, ani zasad jego ustalania. W tym zakresie poprzez odesłanie zawarte w art. 90d ust. 7 i 8 ustawy o systemie oświaty znajdują zastosowanie regulacje zawarte w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej wprowadza pojęcie "kryterium dochodowego na osobę w rodzinie", jako warunkujące nabycie prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Kryterium to jest określone ustawowo i weryfikowane co trzy lata (art. 9 ustawy o pomocy społecznej). Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej wysokość omawianego kryterium na osobę w rodzinie wynosi 456 zł. Ustawa o pomocy społecznej szczegółowo reguluje zasady ustalania dochodu, stanowiącego podstawę oceny spełnienia kryterium dochodowego. Zgodnie z podstawową regułą, wyrażoną w art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1/ miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2/ składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3/ kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ustawodawca wprowadził również szczególne zasady ustalania dochodu w stosunku do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, a także w przypadku dochodu uzyskiwanego z działalności rolniczej. W tym ostatnim przypadku wysokość dochodu jest ustalana w sposób specyficzny – zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 250 zł. Wskazać należy, że zgodnie z art. 8 ust. 4 pkt 6, który wszedł w życie z dniem 11 maja 2013 r. - dodany przez ustawę z dnia 22.02.2013 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 509), do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. Mając na uwadze powyższe przepisy wskazać należy, że organ II instancji słusznie zauważył, że skoro dochód rodziny skarżącej obliczany jest na miesiąc styczeń 2014 r., to do dochodu tego nie powinno się wliczać dochodu uzyskanego z gospodarstwa rolnego o powierzchni poniżej 1 ha. Bowiem art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej obowiązywał już w styczniu 2014 r. Po wnikliwej analizie akt sprawy stwierdzić należy, że z oświadczenia J. K. – K. z dnia 5 lutego 2014 r. wynika, że na dochód jej rodziny w miesiącu styczniu 2014 r. złożyła się renta B. K. w wysokości 769,44 zł, zasiłek rodzinny w wysokości 183,00 zł, zasiłek chorobowy B. K. w kwocie 1132,44 zł, zasiłek okresowy w kwocie 244 zł. Natomiast zgodnie z oświadczeniem B. K. o wysokości dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej nie osiągnął on żadnego dochodu. W tym względzie wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 441/11 (również w sprawie J. K. – K.) wyraził zapatrywanie prawne, że jeśli podatnik, w tym przypadku B. K., nie może wykazać dochodu z działalności pozarolniczej, to nie pomniejsza się dochodu rodziny o jego składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne uiszczone przez niego w ramach pozarolniczej działalności gospodarczej. Przepis art. 8 ust. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej mówi wyłącznie o dochodzie tj. wartości dodatniej (a nie tzw. stracie), a zatem tylko w przypadku uzyskania dochodu można dokonać wskazanego pomniejszenia, co jest logiczne, bowiem nie można dokonywać podwójnego odliczenia w ramach rozliczenia działalności gospodarczej i niewykazaniu dochodu, co także może być przyczyną niepowstania dochodu, a następnie po raz drugi, mimo niewykazania dochodu z tego źródła dokonać powtórnego odliczenia składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne od dochodu rodziny w ramach postępowania o uzyskanie pomocy społecznej. Pogląd ten należy uznać za jasny i precyzyjny. B. K. w swoim oświadczeniu z dnia 16 stycznia 2014 r. o wysokości dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej nie wykazał żadnego dochodu. W takim wypadku, zgodnie z poglądem WSA w Krakowie wyrażonym w wyroku sygn. akt III SA/Kr 441/13 skoro B. K. nie mógł wykazać dochodu z działalności pozarolniczej w wykazanym zeznaniu podatkowym złożonym za poprzedni rok kalendarzowy, w którym prowadził działalność, to nie pomniejsza się dochodu rodziny o jego składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne uiszczone przez niego w ramach pozarolniczej działalności gospodarczej. W tej sytuacji za niezasadne należy uznać zarzuty skarżącej w tym przedmiocie. Zgodnie z dokumentami zgromadzonymi w aktach sprawy rodzina J. K. – K. dysponuje gruntami rolnymi o łącznej powierzchni 0,9327 ha przeliczeniowego. Tym samym rację należy przyznać skarżącej, że doliczanie dochodu z posiadanego gospodarstwa rolnego jest sprzeczne z art. 8 ust. 4 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej. Jednakże błąd popełniony w tym przedmiocie przez organ I instancji nie ma żądnego wpływu na wynik sprawy, tym bardziej, że SKO przeliczyło ponownie dochód rodziny skarżącej nie doliczając do niego dochodu z gospodarstwa rolnego i stwierdziło, że nadal kwota na jednego członka rodziny przekracza kryterium ustanowione w ustawie o pomocy społecznej i uprawniające do przyznania stypendium szkolnego. Łącznie bowiem dochód ten wynosił 2324,68 zł. Po odliczeniu składki wpłaconej do KRUS w kwocie 125,00 zł dochód ten wynosił 2199,68 zł, co w przeliczeniu na jednego członka rodziny daje kwotę 549,92 zł. Dlatego mimo słuszności twierdzenia skarżącej, że do dochodu jej rodziny nie powinien być wliczany dochód z gospodarstwa rolnego o areale poniżej 1 ha przeliczeniowego, nie zmienia to sytuacji faktycznej bowiem nadal jest przekroczone ustawowe kryterium dochodowe. Powoduje to, że decyzja o wstrzymaniu od dnia 1 lutego 2014 r. stypendium szkolnego przyznanego H. K. jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawnymi. Ze względu na specyficzny charakter sprawy sąd uznaje za celowe zwrócenie uwagi, że jego kontrola obejmuje tylko i wyłącznie legalność zaskarżonej decyzji, a nie jej słuszność czy celowość. Niewątpliwie sytuacja skarżącej jest trudna, jednakże to kwestią ustawodawcy, a nie organów administracji czy sądów jest ustalanie przesłanek, które warunkują nabycie prawa do świadczeń z szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego. Przyjęte przez ustawodawcę kryterium dochodu na osobę w rodzinie warunkujące uzyskanie stypendium szkolnego jest bardzo niskie, co powoduje, że wiele rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej takiego świadczenia nie uzyska, choć względy celowości i słuszności przemawiałyby za tym. Kryterium ustalane jest jednak przez ustawodawcę, a nie przez organy i sądy stosujące prawo. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.