III SA/Kr 1713/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Ewa Michna (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2017 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 15 września 2016 r. nr [....] w przedmiocie choroby zawodowej skargę oddala Decyzją z dnia 15 września 2016 r. Wojewódzki Inspektor Sanitarny działając m.in. na podstawie art. 5 pkt 4a i art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1412 z późn. zm.) oraz § 8 ust 1 i § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 1367) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2015 r. o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego R. L. choroby zawodowej – obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo -nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonym podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz, tj. schorzenia wymienionego w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, będącym załącznikiem do ww. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych. Organ odwoławczy przyjął za prawidłowe ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, że skarżący w latach 1973 -1978 był zatrudniony w Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" i u jej następcy prawnego - Kopalni Węgla S.A. Oddział [...], a w latach 1981 – 2012 w A S.A., na stanowiskach narażonych na ponadnormatywny hałas. Organ odwoławczy nie znalazł jednak podstaw do zmiany decyzji organu I instancji. Wskazał, że w sprawie orzekały dwie jednostki właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych tj. Ośrodek Medycyny Pracy (orzeczenie lekarskie z dnia [...] 2014 r. oraz opinia uzupełniająca z dnia 10 lutego 2016 r. i z dnia 21 czerwca 2016 r.) oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego (orzeczenie lekarskie z dnia [...] 2015 r. i opinia uzupełniająca z dnia 1 marca 2016 r.), które zgodnie wypowiedziały się o braku podstaw do rozpoznania u skarżącego ubytku słuchu spełniającego kryteria upoważniające do stwierdzenia u niego choroby zawodowej. Organ wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującym wykazem chorób zawodowych, chorobę zawodową narządu słuchu można rozpoznać pod warunkiem wystąpienia w okresie do 2 lat od zakończenia narażenia zawodowego na hałas (kryterium czasowe) udokumentowanych objawów chorobowych spełniających warunki określone w punkcie 21 wykazu, tj.: obustronnego, trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego (kryterium jakościowe) oraz ubytku wynoszącego co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym (kryterium ilościowe). W przypadku skarżącego zostało spełnione tylko kryterium jakościowe. Obie jednostki orzecznicze rozpoznały obustronny odbiorczy ubytek słuchu. Natomiast stwierdzony w 2013 r. przez Ośrodek Medycyny Pracy stan narządu słuchu skarżącego nie spełniał kryteriów diagnostycznych określonych w wykazie chorób zawodowych ze względu na wielkość niedosłuchu ucha lepiej słyszącego (lewego) - poniżej 45 dB. Podwyższenie progu słuchu do wielkości spełniającej kryterium ilościowe tzn. co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym zostało stwierdzone dopiero w 2015 r., czyli po ponad 2 latach od ustania narażenia zawodowego. W ocenie organu odwoławczego - w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym brak było więc dokumentacji medycznej potwierdzającej istnienie w okresie narażenia zawodowego lub do 2 lat od jego ustania, ubytków słuchu o odpowiedniej wielkości. Organ wyjaśnił również, że postępowanie dotyczyło tylko i wyłącznie choroby zawodowej określonej w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych. Zasadne było więc ograniczenie się tylko do jednego czynnika szkodliwego, tj. hałasu. Jednocześnie organ przyznawał, że u skarżącego stwierdzono szereg pozazawodowych czynników przyczynowych uszkodzenia słuchu, jak np. miażdżyca, nadciśnienie tętnicze, zmiany zwyrodnieniowe i dyskopatyczne kręgosłupa. Przedłożona przez skarżącego dokumentacja medyczna (MRI mózgowia oraz tomografia komputerowa zatok) była przedmiotem analizy obu jednostek orzeczniczych (opinie z dnia 10 lutego i 1 marca 2016 r.) jednakże nie miała wpływu na treść dokonanego rozpoznania. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został rozpatrzony w sposób wnikliwy i wyczerpujący a wydane orzeczenia lekarskie oraz dodatkowe opinie w sposób jasny i jednoznaczny uzasadniały treść dokonanego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że Instytut Medycyny Pracy Zdrowia Środowiskowego (jednostka orzecznicza II stopnia) w sposób prawidłowy uznał datę 30 kwietnia 2011 r. za dzień zakończenia pracy w narażaniu na hałas ponieważ później skarżący przebywał na zasiłku rehabilitacyjnym, następnie przeszedł na rentę, a od sierpnia 2013 r. na emeryturę. Informacja ta zbieżna była z kartą narażenia zawodowego z dnia 26 maja 2015 r., gdzie wskazano, że skarżący pracował w hałasie do 30 kwietnia 2011 r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie "przepisów postępowania i Konstytucji – poprzez wykazanie poważnych zaniedbań i zaniechań, dowodów i faktów, chronologii działań i pism/decyzji, które miały istotny wpływ na wynik sprawy". Ponadto skarżący zarzucił, że zarówno orzeczenia lekarskie jak i wydane decyzje zostały oparte na niepełnym materiale dowodowym uzyskanym od pracodawcy, brak było bowiem dokumentacji za okres 10 lat pracy w hucie na stanowisku o szczególnie trudnych warunkach pracy. Decyzja organu odwoławczego została wydana dopiero po interwencji skarżącego u Głównego Inspektora Sanitarnego i Państwowej Inspekcji Pracy w sprawie przewlekłości postępowania i zaniedbań pomimo wyznaczania nowego terminu załatwienia sprawy. Dalej skarżący podał, że Naczelny Sąd Administracyjny w przypadku chorób zawodowych zwraca uwagę na etiologię schorzenia co w niniejszej sprawie zbagatelizowano. Gdyby organ nie zawęził spektrum czynników choroby zawodowej tylko do hałasu to, w ocenie skarżącego, z wysokim prawdopodobieństwem potwierdzone zostałoby istnienie schorzenia słuchu. Do kwalifikacji choroby zawodowej wystarczało bowiem - według orzecznictwa sądów administracyjnych, stwierdzenie istnienia warunków narażających pracownika na powstanie choroby, nie było natomiast konieczne udowadnianie, że w danym przypadku warunki te ją generowały. Przyczyną wywołującą chorobę była tylko i wyłącznie sama praca, jej rodzaj i charakter oraz warunki jej wykonywania. Z tego powodu choroby zawodowe są przewidywalne, a owe przewidywalne uszkodzenia zdrowia zostały ujęte w wykazie chorób zawodowych. Wojewódzki Inspektor Sanitarny w odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 2 marca 2017 r. skarżący oświadczył, że po badaniach w jednostce w S wykonał na własny koszt badania słuchu, które to badania potwierdziły jego znaczny ubytek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zgodnie z § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Organ administracyjny (organ inspekcji sanitarnej) nie może zatem stwierdzić istnienia choroby zawodowej, jeżeli z orzeczeń lekarskich (wydawanych przez jednostki orzecznicze) wynika, że brak jest podstaw do stwierdzenia takiej choroby. Obowiązkiem organu jest przy tym ocenić czy wydane w sprawie orzeczenia lekarskie są kompletne, spójne i nie budzą wątpliwości w świetle argumentacji strony postępowania, a zwłaszcza innych dowodów, przedstawianych przez tę stronę. Ze względu jednak na związanie organu inspekcji sanitarnej wnioskami orzeczeń lekarskich – w razie wątpliwości co do ich prawidłowości – organy inspekcji sanitarnej zobowiązane są wystąpić do jednostek orzeczniczych o dodatkowe opinie lub wyjaśnienia w zakresie zarzutów lub dokumentów przedstawianych przez stronę na okoliczność nieprawidłowego rozpoznania lekarskiego. W rezultacie tak ukształtowanych przepisów prawa, sąd administracyjny kontrolujący wydane decyzje w przedmiocie choroby zawodowej może jedynie skontrolować czy w świetle argumentacji stron lub innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (sąd administracyjny nie jest bowiem związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną) – nadal istnieją wątpliwości co do prawidłowości wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich, które to wątpliwości nie zostały dostrzeżone przez organ lub też zostały, zbyt pochopnie, uznane za wyjaśnione. Zdaniem orzekającego w niniejszej sprawie Sądu, zgromadzony materiał dowodowy w aktach sprawy został prawidłowo oceniony przez organy inspekcji sanitarnej. W szczególności żadne z badań lekarskich przeprowadzonych w okresie 2 lat od ustania narażenia na hałas nie potwierdziło ubytku słuchu w takim stopniu, aby to pozwalało na stwierdzenie choroby zawodowej, o której mowa w poz. 21 załącznika do ww. rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Fakt, że późniejsze badania (przeprowadzone przez skarżącego w 2015 r.) wykazały zwiększony ubytek słuchu (przekraczający próg 45dB w uchu lepiej słyszącym) nie mógł być przez Sąd wzięty pod uwagę ponieważ obowiązujące przepisy wymagają stwierdzenia takiego uszkodzenia słuchu najpóźniej do upływu drugiego roku od ustania narażenia na hałas. Skarżący zakończył pracę w środowisku narażenia na hałas 30 kwietnia 2011 r. – dla stwierdzenia choroby zawodowej miałyby więc znaczenie jedynie badania potwierdzające przed 1 maja 2013 r. istnienie wymaganego progu słyszalności w uchu lepiej słyszącym w stopniu przekraczającym 45dB. Sąd podkreśla, że znajdujące się w aktach dokumenty, na które powoływały się organy inspekcji sanitarnej wskazywały, że przeprowadzone w 2013 r. kilkakrotne badania nie potwierdziły przekroczenia tego progu. U skarżącego stwierdzono bowiem ubytek słuchu w uchu lepiej słyszącym kolejno: 41dB, 38 dB, 36dB. Dopiero badania wykonane w 2015 r. (a więc po okresie 2 lat od ustania narażenia na czynniki chorobotwórcze) pozwoliły na stwierdzenie postępującego ubytku słuchu – w stopniu co najmniej wynoszącym 45dB. Skarżący również powoływał się na wykonane własnym staraniem badania, ale jak sam przyznawał, wykonał je dopiero po badaniach w jednostce orzeczniczej w S. Z akt wynika, że skarżący badany był w S w okresie od 23 do 27 marca 2015 r. – było to więc już po upływie 2 lat od zakończenia pracy hałasie. Pogłębiający się (po upływie 2 lat od daty zakończenia faktycznej pracy) niedosłuch skarżącego wynikał, w ocenie organów inspekcji sanitarnej powołujących się na wydane orzeczenia lekarskie, nie tyle z powodu pracy w hałasie, co z powodu innych schorzeń skarżącego – miażdżycy, nadciśnienia tętniczego, zmian zwyrodnieniowych kręgosłupa sprzyjającym zaburzeniom krwi w naczyniach układu nerwowego, hiperglikemii mieszanej sprzyjającej rozwojowi miażdżycy naczyń. W ocenie Sądu, wnioski organów inspekcji sanitarnej są logiczne, spójne i zgodne z doświadczeniem życiowym. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z uwzględnieniem wymogów z w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), a uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone zgodnie z art. 107 § 3 powołanej ustawy, ponieważ pozwala zapoznać się z dokonanymi ustaleniami faktycznymi, mającymi zastosowanie przepisami prawa (aktualnie obowiązującymi), a także motywami podjętych przez organ rozstrzygnięć. Nie można bowiem odmówić logiki twierdzeniom, że wprawdzie skarżący posiadał ubytek słuchu stwierdzony w okresie 2 lat od ustania narażenia na hałas, ale skoro przekroczenie prosu słyszalności 45dB nastąpiło po upływie tego okresu, a skarżący miał również innego typu schorzenia mogące wpływać na pogorszenie słuchu, to nie można było stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że stwierdzona choroba (niedosłuch) została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Obowiązujący w tym zakresie art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1666 z późn. zm.) wymaga bowiem stwierdzenia, że to warunki pracy (a nie innego typu schorzenia) bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem wywołały chorobę zawodową tj. w przypadku skarżącego, że warunki pracy spowodowały podwyższenie progu słuchu o wielkości co najmniej 45dB w uchu lepiej słyszącym. Sąd nie neguje, że być może skarżący posiada innego typu schorzenia związane z innymi czynnikami chorobotwórczymi. Jednakże obowiązujące przepisy pozwoliły Sądowi skontrolować jedynie orzeczenia wydane w przedmiocie schorzeń związanych z narażeniem na hałas. Z treści § 3 i § 4 ww. rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych wynika bowiem, że podstawą wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia choroby zawodowej jest treść zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej, którego – zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia - dokonuje się na formularzu określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 237 § 4 pkt 1 Kodeksu pracy. Przepisy te zawarte są w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie sposobu dokumentowania chorób zawodowych i skutków tych chorób (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 1379). Z § 3 pkt 1 i załącznika Nr 1 tego rozporządzenia wynika, że zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej obejmuje m.in. pełną nazwę choroby zawodowej, której dotyczy zgłoszenie oraz wskazanie pozycji w wykazie chorób zawodowych określonym w przepisach w sprawie chorób zawodowych, wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 Kodeksu pracy. Przytoczone powyżej regulacje powodują, że postępowanie wszczęte na wniosek zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej dotyczy tylko tej, konkretnej choroby zawodowej wskazanej w zgłoszeniu (zgłoszenie z dnia 11 października 2013 r. wymieniało jedynie chorobę o której mowa w ww. pkt 21), a nie – jak uważa skarżący – ustalenia niezależnie od treści zgłoszenia, czy skarżący dotknięty jest którąś z chorób zawodowych wymienionych w wykazie tych chorób. Nie ma przeszkód, aby w sprawie podejrzenia innych chorób zawodowych toczyły się odrębne postępowania w wyżej wskazanym trybie. W związku z powyższym Sąd nie mógł również uwzględnić zarzutów skarżącego o brakach w dokumentacji ostatniego pracodawcy. Żaden z organów nie negował bowiem istnienia czynnika chorobotwórczego tj. hałasu – sporny był tylko stopień uszkodzenia słuchu. Sąd rozumie również rozżalenie skarżącego wynikające z długotrwałości postępowania przed jednostkami inspekcji sanitarnej – niemniej jednak sama długość postępowania nie miała bezpośredniego wpływu na końcową diagnozę lekarzy, a co za tym idzie zaskarżoną decyzję. W związku z powyższym Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z póżn. zm.). Przepis ten stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.