III SA/Kr 1714/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki WSA Barbara Pasternak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi T. D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 10 października 2016 r. ([...]) w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Decyzją z dnia [...] 2016 r. ([...]) Wójt Gminy orzekł o wymeldowaniu T. D. z pobytu stałego z budynku mieszkalnego przy ul. Z w O. Decyzja została wysłana na adres korespondencyjny wskazany przez T. D. w toku postępowania administracyjnego. Z powodu niepodjęcia przesyłki nastąpił jej zwrot do organu w dniu 14 kwietnia 2016 r. Z koperty wynika, że przesyłka była awizowana w dniu 30 marca 2016 r., na kopercie nie umieszczono daty powtórnego awiza. W piśmie z dnia 21 kwietnia 2016 r. (data wpływu do organu 22 kwietnia 2016 r.) T. D. wyjaśnił, że z przyczyn zdrowotnych nie mógł zgłosić się do organu celem zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. Podał, że z tego samego powodu nie mógł odebrać korespondencji awizowanej w dniu 30 marca 2016 r. Dodał, że w dniu 20 kwietnia 2016 r. odbył telefoniczną rozmowę z urzędnikiem, który poinformował go, iż postępowanie w sprawie [...] zostało zakończone. W związku z powyższym T. D. zwrócił się o ponowne nadesłanie korespondencji. W załączeniu przesłał kopię awiza z dnia 30 marca 2016r. W odpowiedzi na powyższe pismo Wójt Gminy w piśmie z dnia 4 maja 2016 r. wyjaśnił, że w dniu [...] 2016 r. została wydana decyzja administracyjna, nadana w dniu 29 marca 2016 r. Z informacji Poczty Polskiej wynika natomiast, że ww. przesyłka była podwójnie awizowana - w dniach 30 marca 2016 r. i 6 kwietnia 2016 r. Zgodnie z art. 44 §4 kpa decyzja została prawidłowo doręczona, w związku z czym T. D. może zwrócić się o wydanie kopii decyzji lub jej uwierzytelnionego odpisu. W piśmie z dnia 10 maja 2016 r. (data nadania i sporządzenia) T. D. podniósł, że stanowisko wyrażone w piśmie Wójta Gminy jest sprzeczne z zasadami ogólnymi kodeksu postępowania administracyjnego, w tym z art. 7 kpa. W związku z powyższym wniósł o doręczenie "uwierzytelnionej decyzji" wraz z pouczeniem co do dalszego trybu postępowania, gdyż jak podał, zamierza z niego skorzystać. Po wymianie licznej korespondencji z T. D. w przedmiocie zasadności uiszczania opłaty od uwierzytelnionej decyzji, w dniu 5 września 2016 r. T. D. została doręczona kopia decyzji z dnia [...] 2016 r. W dniu 15 września 2016 r. (data nadania) T. D. złożył odwołanie od ww. decyzji do Wojewody. Postanowieniem z dnia 10 października 2016 r. ([...]) na podstawie art. 134 ¹ w zw. z art. 129 §2 kpa oraz w zw. z art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2016 r., poz. 722 ze zm.) Wojewoda stwierdził, że odwołanie T. D. od decyzji z dnia [...] 2016 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu i w związku z powyższym odwołanie pozostawiono bez rozpoznania. Organ uznał, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...] 2016 r., została na podstawie art. 44 § 4 kpa skutecznie doręczona panu T. D. na adres do korespondencji, który wskazał odwołujący się. Data doręczenia decyzji wyznaczyła początek czternastodniowego terminu do wniesienia środka zaskarżenia, którego koniec przypadł na dzień 27 kwietnia 2016 r. T. D. wniósł odwołanie do Wojewody za pośrednictwem Urzędu Pocztowego w dniu 15 września 2016 r., czyli po terminie. Wskazał organ, że w sytuacji, gdy wnoszący odwołanie po terminie nie wystąpił jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia takiego spóźnionego odwołania, to organ odwoławczy zobowiązany jest do wydania postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 129 § 2 kpa. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i nie zależy od uznania organu administracji. W razie stwierdzenia uchybienia terminu, organ z urzędu nie może analizować przyczyn takiego stanu rzeczy. Nie ma on zatem obowiązku a nawet prawa wyjaśniać, dlaczego doszło do uchybienia terminu, czy nastąpiło to bez winy strony i czy ma ona świadomość uchybienia terminu, a jeżeli tak, to czy chce wystąpić z wnioskiem o jego przywrócenie. W takich sytuacjach organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie przewidzianego w art. 134 k.p.a. postanowienia o uchybieniu terminu. Zasadniczą przesłanką warunkującą możliwość przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest bowiem złożenie przez zainteresowanego wraz z odwołaniem wniosku o przywrócenie terminu, w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Nadto wobec stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania organ odwoławczy pozostawił odwołanie bez rozpoznania. Na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody T. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Uzasadniając skargę odwołał się do argumentacji wskazanej w odwołaniu od decyzji organu I instancji i korespondencji kierowanej do tego organu. Zarzucił organowi brak wszechstronnego zbadania materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Dodał, że pobyt strony w sanatorium w okresie doręczania przesyłki poleconej zawierającej decyzję nie stanowi przyczyny uzasadniającej uznanie, że wysłana korespondencja nie została doręczona i że konieczne jest ponawianie jej doręczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) zwanej dalej w skrócie ppsa, sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ppsa), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ppsa). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 ppsa), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody z dnia 10 października 2016 r. przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania i pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie odwoławcze składa się z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji (lub odpowiednio postanowienia). W pierwszej fazie postępowania organ zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, a zatem czy w ogóle dotyczy aktu zaskarżalnego tego rodzaju środkiem odwoławczym, czy pochodzi od strony postępowania i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Ocena charakteru pisma winna zostać dokonana przez organ odwoławczy już w fazie wstępnej, bowiem w razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie bezskutecznego środka zaskarżenia, lecz w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do jego wniesienia (por. II SA/Po 900/16). Przy czym badanie dopuszczalności wniesionego odwołania powinno wyprzedzać ustalenia w przedmiocie zachowania terminu do jego wniesienia (por. II SA/Kr 812/16). W przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom organów obu instancji nie można przyjąć, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...] 2016 r. została doręczona skarżącemu na zasadzie fikcji doręczenia (art. 44 kpa). Zgodnie z art. 44 kpa w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 kpa operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego. Pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym to na organie spoczywa ciężar dowodu wskazującego na prawidłowość doręczenia zastępczego. Z art. 44 kpa wynika bowiem, że skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Musi przy tym istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może go odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi zawierać pełną informację o sposobie poinformowania adresata. Aby organ administracji mógł przyjąć zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie doręczenia zastępczego, zwrotne potwierdzenie odbioru musi być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza i zawierać informacje o czynnościach i datach awizowania (por. VIII SA/Wa 820/16). Co więcej organ prowadzący postępowanie powinien dysponować nie budzącymi wątpliwości dowodami, potwierdzającymi zawiadomienie adresata o nadejściu przesyłki, pozostawieniu jej w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Z akt sprawy musi też jednoznacznie wynikać, gdzie to zawiadomienie zostało umieszczone. Skutek prawny doręczenia mogą mieć tylko takie czynności doręczającego, które realizują wszystkie wymogi określone w art. 44 k.p.a. por. VIII SA/Wr 820/16). Z kolei brak w aktach sprawy potwierdzenia, że doręczyciel pocztowy pozostawił na drzwiach mieszkania adresata lub w skrzynce pocztowej informację o złożeniu decyzji w urzędzie pocztowym na okres 7 dni, a następnie w przypadku jego nieodebrania na dalszy okres 7 dni (łącznie 14 dni) nie pozwala uznać, że decyzja została doręczona w trybie art. 44 kpa (por. IV SA/Wr 586/12). W niniejszej sprawie z załączonej do akt przesyłki zawierającej decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2016 r. nie wynika, że przesyłka była podwójnie awizowana. Na kopercie zwrotnej widnieje jedynie data pierwszego awiza, które miało miejsce w dniu 30 marca 2016 r. Okoliczność tę podnosił również wielokrotnie skarżący, wskazując, że w jego skrzynce pocztowej nie było powtórnego awiza. Faktu wadliwości doręczenia nie zmienia również okoliczność uzyskania wydruku "śledzenie przesyłek" ze strony internetowej Poczty Polskiej, w którym widnieje data powtórnego awiza. W świetle stanu fatycznego przedmiotowej sprawy wedle Sądu nie jest to dowód nie budzący wątpliwości o dokonaniu tej czynności przez pracownika poczty. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że organ odwoławczy przedwcześnie uznał, że decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona jej adresatowi w trybie, o którym mowa wart. 44 kpa. Skoro zaś decyzji nie doręczono, termin do złożenia odwołania nie zaczął biec. Choć na marginesie, jednak wskazać również należy, że przepis art. 134 kpa nie przewiduje możliwości pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Takie rozstrzygnięcie mogłoby zapaść na podstawie art. 64 § 2 kpa, gdyby strona np. nie uzupełniła braków formalnych wniesionego odwołania. Przy czym, podkreślenia wymaga, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania w żadnym wypadku nie może polegać na całkowitej bierności organu prowadzącego postępowanie i niepodejmowania przez niego żądnych czynności w tym postępowaniu (por. II SAB/Kr 181/15). Skoro zaś w niniejszej sprawie skarżący nie był wzywany do uzupełnienia braków formalnych odwołania, nie było podstawy do pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Pozostawienie podania (odwołania) bez rozpoznania i stwierdzenie uchybienia terminu do jego wniesienia to dwie odrębne instytucje procesowe, które mogą być stosowane w ściśle określonych przez ustawodawcę przypadkach. Z powyższego wynika, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie można przyjąć, że stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania skutkuje pozostawieniem odwołania bez rozpatrzenia. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji, związane powyższą oceną prawną zobligowane będą ustalić w sposób prawidłowy, czy rzeczywiście przesyłka zawierająca decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2016 r. została dwukrotnie awizowana, tj. czy miało miejsce powtórne awizo a następnie ocenić tak ustalony stan faktyczny zgodnie ze przedstawionym wyżej stanowiskiem Sądu. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.