III SA/Kr 1724/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Ewa Michna Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zaskarżoną przez K. K., dalej skarżący, decyzją z dnia 22 września 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie przepisu art. 2 pkt 10, art. 30 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz. 169) i art. 138 § pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 23), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2016 r. nr [...] orzekającą o odmowie umorzenia K. K. należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie 6.240,69 zł wypłaconych przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w okresie od dnia 1 października 2012 r. do dnia 30 września 2013 r. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący zwrócił się do organu I instancji wnioskiem z dnia 12 stycznia 2015 r. o umorzenie należności z tytułu otrzymanych przez osoby uprawnione (A. K., J. K.) świadczeń z funduszu alimentacyjnego z wypłaconych za okres od dnia 1 października 2012 r. do dnia 30 września 2013 r. Świadczenia zostały wypłacone na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] nr [...] w łącznej kwocie 8 400 zł. Dłużnik uregulował kwotę 2 619,25 zł. Z kolei decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] ustalono skarżącemu do zwrotu należności z tytułu wypłaconych świadczeń z Funduszu Alimentacyjnego w wysokości 7 398,96 zł. Decyzja została utrzymana w trybie odwoławczym. Wniosek skarżący uzasadnił trudną sytuacją materialną oraz okolicznością, iż nie jest biologicznym ojcem A. K. i J. K. Burmistrz Miasta i Gminy wydał w dniu [...] 2015 r. decyzję nr [...] odmawiającą umorzenia skarżącemu kwoty funduszu alimentacyjnego w całości, tj. w wysokości 6 240,69 zł wraz z należnymi odsetkami, która to decyzja została w trybie odwoławczym uchylona a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania (decyzją SKO z dnia [...] 2016 r. nr [...]). Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji - Burmistrz Miasta i Gminy - decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] orzekł o odmowie umorzenia skarżącemu należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie 6.240,69 zł wypłaconych przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w okresie od dnia 1 października 2012 r. do dnia 30 września 2013 r. zgodnie z decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...]. Organ zaznaczył, że rozpatruje wniosek skarżącego jako wniosek o umorzenie całej kwoty, do pokrycia której jest obowiązany. Nie znalazł podstaw w przedstawionej przez skarżącego sytuacji rodzinnej i majątkowej do uwzględnienia tego wniosku. Ustalił, że skarżący jest dłużnikiem alimentacyjnym wobec osób uprawnionych do alimentów A. K. i J. K. Sprawa o podział majątku między skarżącym a jego byłą żoną nie została zainicjowana, skarżący pozostaje zatem współwłaścicielem domu. Okoliczność, że dłużnik nie jest ojcem biologicznym osób uprawnionych do alimentów, co wykazało postępowanie w sprawie o zaprzeczenie ojcostwa, nie wpływa na zaległe i spełnione zobowiązanie alimentacyjne w okresie, gdy dłużnik uważany był za ojca dzieci. W ocenie organu wystarczające byłoby objęcie skarżącego ulgą w postaci częściowego umorzenia zaległości i jej rozłożenia na raty, co wymaga jednak złożenia odrębnego wniosku. Odwołując się od powyższej decyzji skarżący wskazał, że wbrew ocenie organu w jego przypadku zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 30 ust 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, warunkujące możliwość umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Raz jeszcze wskazał, że jego sytuacja życiowa, zdrowotna i finansowa jest trudna. Nie stać go na zakup opału i wyżywienia. Nie może liczyć na pomoc rodziny, gdyż dwaj bracia muszą utrzymywać swoje rodziny. Jedyny dochód to zasiłek stały w wysokości 317,00 zł. Spłata zadłużenia w wysokości 6.240,69 zł przekracza możliwości finansowe. Zdaniem skarżącego organ pierwszej instancji nie wyjaśnił jakimi przesłankami kierował się przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezłożenie wniosku o podział majątku nie może stanowić negatywnej przesłanki udzielenia ulgi. Nie stać go na opłacenie kosztów sądowych. Konieczność opłacenia wniosku i biegłego oraz ewentualny podział majątku z obowiązkiem spłaty byłej żony pogorszyłoby jeszcze bardziej jego trudną sytuację życiową. Niezależnie od tych okoliczności, wskazał, że przez cały okres zatrudnienia jego pracodawca przekazywał komornikowi część wynagrodzenia na poczet alimentów. Zakwestionował jednocześnie kwotę, którą zaliczono na poczet zadłużenia. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 22 września 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, działające jako organ odwoławczy SKO wskazało, że przepis art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów stanowi, iż organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia świadczeń z funduszu alimentacyjnego zapada w ramach uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Kolegium podniosło, że przedstawiając stan faktyczny sprawy, organ I instancji oparł się głównie na wywiadach środowiskowych z dnia 12 maja 2015 r. oraz z dnia 16 maja 2016 r. Skarżący jest osobą rozwiedzioną i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zamieszkuje w domu jednorodzinnym o pow. 54 m2, który stanowi współwłasność jego i jego byłej żony. Nie jest prowadzona sprawa o podział majątku. Skarżący jest osobą o lekkim stopniu niepełnosprawności ustalonym od dnia 5 października 2015 r. do dnia 30 listopada 2018 r. i jest zdolny do pracy, po przyuczeniu na stanowisku pracy. Obecnie jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłki dla bezrobotnych. W związku z sytuacją zdrowotną i finansową korzysta z pomocy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w formie zasiłku stałego w wysokości 317 zł. Podczas wywiadu środowiskowego z dnia 12 maja 2015 r. oświadczył, że podejmuje prace dorywcze. Ponadto ze względu na niskie dochody zmuszony jest korzystać z pomocy finansowej znajomych, u których zadłużył się na kwotę 4600,00 zł. W dniu 16 maja 2016 r. oświadczył z kolei, że nie pracuje dorywczo, a z powodu złego stanu zdrowia (schorzenia kręgosłupa) nie jest w stanie podjąć zatrudnienia w wyuczonym zawodzie (kierowca ciężarówki). Dług u znajomych zwiększył się do kwoty 10.000,00 zł. Stałe koszty utrzymania gospodarstwa domowego obejmują opłaty za energię elektryczną (ok. 120 zł na dwa miesiące); opłaty za wodę (20 zł raz na kwartał), wydatki na leki (ok. 100 zł miesięcznie). Oceniając powyższy stan faktyczny pod kątem spełnienia przesłanek umorzenia należności alimentacyjnych Kolegium uznało, że odmowa umorzenia nie przekracza ram uznania administracyjnego. Przeprowadzone zostało stosowne postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie sytuacji życiowej, zdrowotnej i dochodowej skarżącego. Organ uzupełnił postępowanie wyjaśniające zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 r. nr [...]. W dniu 16 maja 2016 r. przeprowadził dodatkowy wywiad środowiskowy. Za całkowitym umorzeniem należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie może przemawiać orzeczenie Sądu o zaprzeczeniu ojcostwa skarżącego w stosunku do małoletnich A. K. i J. K. Jeżeli świadczenia z funduszu alimentacyjnego zostały wypłacone za okres sprzed uprawomocnienia się wyroku ustalającego, że dłużnik nie jest biologicznym ojcem dzieci, to dłużnik jest zobowiązany do zwrotu tych wypłaconych świadczeń. Organ przy tym zaznaczył, że wprawdzie sytuacja dochodowa i rodzinna skarżącego może, co do zasady stanowić przesłankę umorzenia przez organ właściwy wierzyciela tego rodzaju należności, jednakże wybór rozstrzygnięcia po dokonaniu jej analizy należy ostatecznie do organu administracji, który w rozpatrywanej sprawie przedstawił swoje stanowisko w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Skarżący może zwrócić się o inne formy ulgi, które przewiduje art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, m.in.: odroczenie terminu płatności, rozłożenie na raty, częściowe umorzenie należności. Wobec powyższego SKO utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżący powtórzył zarzuty odwołania. Podniósł , że organy, ustalając czy istnieją przesłanki umorzenia należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami, powinny dokonywać na podstawie danych odzwierciedlających bieżącą sytuację dłużnika, tj. stan istniejący bezpośrednio przed wydaniem decyzji. Skarżący wykazał zarówno złożonymi dokumentami jak i swoimi zeznaniami, że jego sytuacja bieżąca jest trudna. Uważa, że organy przekroczyły ramy uznania administracyjnego i nie uzasadniły rozstrzygnięcia dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, skutkiem czego było wydanie decyzji w oparciu o dowolność, a nie swobodę przy jej wydaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2014 r., poz. 1647.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2016 r., poz. 718, dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie były decyzje odmawiające skarżącemu umorzenia należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Kwestię umorzenia tych należności reguluje art. 30 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 169, zwanej dalej ustawą o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Przepis ten daje organowi właściwemu dłużnika uprawnienie do umorzenia tych należności, przewidując przesłanki, których spełnienie pozwala na wydanie decyzji o umorzeniu. Ustęp 1 tego artykułu przewiduje możliwość umorzenia, 30% należności, jeżeli egzekucja jest skuteczna przez okres 3 lat, 50% jeżeli egzekucja skuteczna jest przez 5 lat i 100% jeżeli egzekucja jest skuteczna przez 7 lat, w końcowym przypadku w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Natomiast ust. 2 art. 30 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów przewiduje, że należność może być umorzona łącznie odsetkami w całości lub w części, odroczony termin płatności, rozłożona na raty, jeżeli sytuacja dochodowa i rodzinna za tym przemawia. Przywołana wyżej norma prawna nie pozostawia wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności organu. Wręcz przeciwnie - działanie organu doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie ram w konkretnej kategorii spraw, a także postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7, uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.). W ocenie Sądu zarówno decyzja organu I instancji, jak i utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze zapadły z przekroczeniem ram uznania administracyjnego. Przepis art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wskazuje, że obowiązkiem organów jest ustalenie sytuacji dochodowej dłużnika, na co składają się nie tylko otrzymywane z różnych tytułów dochody, ale także i inne okoliczności takie jak: stan zdrowia i możliwości uzyskania dochodu oraz sytuacji rodzinnej dłużnika, na co składa się ustalenie, czy prowadzi on gospodarstwo domowe samodzielnie, czy też wspólnie z innymi bliskimi osobami, czy i jakie świadczenia ponosi na ich rzecz (por. m. in. wyrok NSA z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1685/07). W rozpoznawanej natomiast sprawie, organ I instancji w ogóle, zdaniem Sądu, nie dokonał rozpatrzenia sprawy, tak jak nakazują to postanowienia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w powiązaniu z treścią art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Przekonują bowiem o tym podane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji motywy wydanego rozstrzygnięcia, które mają przecież odzwierciedlać nie tyle władczy objaw organu, ale czym się on kierował podejmując takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie organu I instancji odmowy umorzenia należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego sprowadza się do stwierdzenia, że fakty uzyskiwania dochodu w postaci zasiłku stałego w wysokości 317 zł oraz posiadanego zadłużenia u znajomych w wysokości 10 000 zł, biorąc pod uwagę interpretacje i zalecenia sądów, nie pozwalały organowi I instancji stwierdzić, że zachodzą przesłanki do całkowitego umorzenia powstałego zadłużenia. Nie wskazał jednakże organ I instancji z jakich powodów uznał, że te przesłanki nie zachodzą i czym się w tym względzie kierował. Ponadto nie ustalił on rzeczywistej sytuacji dochodowej skarżącego, o czym świadczy to, że skarżący nie otrzymuje pomocy w formie zasiłku stałego lecz, jak wskazał na rozprawie, w formie zasiłku okresowego. Podobnie i SKO, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazało, czym kierowało się wydając w ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Z jednej strony Kolegium przyznaje, że wprawdzie sytuacja dochodowa i rodzinna skarżącego jest trudna, z drugiej zaś stwierdza autorytatywnie, że to w ostateczności organ ma wybór rozstrzygnięcia i nie podaje dlaczego konkretnie, odnosząc się do poszczególnych okoliczności wskazanych i podnoszonych przez skarżącego, zgromadzonych dowodów w sprawie, prawidłowo postąpił organ I instancji, a rozstrzygnięcie Kolegium jest zbieżne z rozstrzygnięciem organu I instancji. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, jak i organu I instancji, w świetle wymogów art. 107 § 3 k.p.a., nie może się sprowadzać tylko do przytoczenia okoliczności faktycznych i przepisów prawnych oraz orzeczeń sądów i kończyć się ogólnej natury konstatacją, będącą powtórzeniem wyrażeń ustawowych, ogólnej natury stwierdzeń, a nie odnoszącą się kompletnie do poszczególnych okoliczności, ustalonych przez organ, dowodów przez niego zgromadzonych przez pryzmat przepisów postępowania i prawa materialnego, z których wynikają określone przesłanki zastosowania instytucji umorzenia należności z podaniem nie tylko uzasadnienia faktycznego, ale i prawnego w tym konkretnym przypadku. Racje ma zatem skarżący, że decyzje organów obu instancji zapadły z przekroczeniem ram uznania administracyjnego. Podkreślić należy, że ustalenie, czy istnieją przesłanki umorzenia w całości, czy w części należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami powinno być dokonywane na podstawie danych odzwierciedlających aktualną sytuację dochodową i rodzinną dłużnika, tj. stan istniejący bezpośrednio przed wydaniem decyzji w przedmiocie umorzenia należności. Nie jest więc dopuszczalne dokonywanie w tym zakresie oceny w oparciu o sytuację dłużnika, czy jego zachowania, jakie miały miejsce w przeszłości (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 371/11). Ustalenia zatem dokonane podczas dwóch wywiadów środowiskowych muszą zostać poddane przez orzekające organy ocenie, a nie kończyć się ogólnym stwierdzeniem, że w oparciu o te ustalenie nie zachodzą przesłanki do umorzenia przedmiotowych należności. Takie stanowisko, jest kompletnie nieweryfikowalne. Przypomnieć zatem należy, że przepisy Prawa o postepowaniu przed sądami administracyjnymi nie wyłączają spod kontroli decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego. W ponownym postępowaniu organy ustalą zatem, czy skarżący ma realną szansę na zatrudnienie, a więc czy będzie miał możliwość spłaty powstałego zadłużenia i czy uzyskiwane przez niego dotychczas dochody oraz aktualna w dniu wydawania ponownej decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności sytuacja dochodowa, zdrowotna i rodzinna przemawia za umorzeniem przedmiotowych należności i jest ona obiektywnie stwierdzalna. Następnie, zobowiązane będą do przedstawienia dokonanych ustaleń i ich oceny w wydanych decyzjach wskazując na okoliczności faktyczne, jak i prawne uregulowania mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Podejmując ponowne rozstrzygnięcie w tej sprawie organy będą miały również na uwadze, że, jak podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, umorzenie na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów winno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa zobowiązanego lub jego rodziny nie pozwala mu na wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego, o ile stan taki jest efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie jakichkolwiek należności. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. .