III SA/Kr 173/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek ( spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Barbara Pasternak Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi R. A. na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 2 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata T. J. - Kancelaria Adwokacka w K, ul. [...], tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 marca 2012r. Pismem z dnia [...] 2009r. Nr [...] Prezydent Miasta poinformował R. A., iż nie spełnia kryterium niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych warunkującego podjęcie dalszej procedury pod kątem objęcia listą mieszkaniową uprawniającą do przyznania lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego Gminy. W dniu 27 września 2009r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga R. A. na powyższy akt Prezydenta Miasta z dnia [...] 2009r. Nr [...]. Pismem z dnia 20 października 2010r. R. A. wezwała Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie przyznania jej lokalu socjalnego, mimo że jako osoba bezdomna, bez stałego miejsca zamieszkania i pozbawiona dochodów umożliwiających wynajęcie jakiegokolwiek lokum – spełnia wymogi zarówno wynikające z ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego z dnia 21 czerwca 2001r. (Dz. U. nr 71, poz. 733), jak i wynikające z uchwały Rady Miasta Nr [...]. Jednocześnie R. A. wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia niniejszego wezwania, albowiem uchybienie terminowi było przez nią niezawinione. R. A. wyjaśniła, iż w piśmie z dnia [...] 2009r. została błędnie pouczona co do trybu postępowania odwoławczego, gdyż organ pouczył ją, że przysługuje jej skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przez co skarga wniesiona do WSA w Krakowie okazała się być przedwczesną i podlegającą odrzuceniu. R. A. wskazała, iż o powyższym fakcie dowiedziała się dopiero w dniu 13 października 2010r. po otrzymaniu stosownej korespondencji z sądu i skonfrontowaniu jej z posiadaną wiedzą. Postanowieniem z dnia 26 listopada 2010r., sygn. akt III SA/Kr 1089/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę R. A. na akt Prezydenta Miasta z dnia [...] 2009r. Nr [...], gdyż nie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pismem z dnia 2 grudnia 2010r. Nr [...] Prezydent Miasta poinformował R. A., iż zarówno jej wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak i samo wezwanie są bezzasadne. Prezydent Miasta wyjaśnił, iż przepis art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) ma charakter prawa powszechnie obowiązującego, a w związku z tym organ nie miał obowiązku informowania o zawartych w nim zasadach. Prezydent Miasta wskazał, iż tylko § 20 ust. 6 uchwały Rady Miasta z dnia [...] 2007r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy (Dz. Urz. Woj. z dnia 5 grudnia 2007r. Nr 850, poz. 5589 z późn. zm.) nakłada na organ obowiązek informowania o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego, a powyższy obowiązek został wypełniony. Jednocześnie Prezydent Miasta oświadczył, iż podtrzymuje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia [...] 2009r. Nr [...]. W skardze z dnia 5 stycznia 2011r. na akt Prezydenta Miasta z dnia [...] 2009r. Nr [...] R. A. opisała swoją trudną sytuację życiową podając, iż jest osobą niepełnosprawną, bezdomną, a jej jedynym źródłem utrzymania jest zasiłek stały w kwocie 444 zł. Skarżąca nie posiada stałego miejsca pobytu w A ani tytułu prawnego do jakiejkolwiek nieruchomości. Nie jest też nigdzie zameldowana, a podawany przez nią adres jest tylko grzecznościowym adresem do korespondencji. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o odrzucenie skargi, gdyż wezwanie do usunięcia naruszenia zostało złożone po terminie, a wniosek o przywrócenie terminu był bezzasadny, względnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ podniósł, iż w pierwszej kolejności niniejsza skarga winna dotyczyć odmowy przywrócenia terminu do dokonania prawem przewidzianej czynności polegającej na wezwaniu organu do zaprzestania naruszenia, a nie odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej przez Gminę. Zdaniem organu, dopiero bowiem ustalenie przez Sąd, iż możliwe było przywrócenie terminu do wezwania Prezydenta Miasta w trybie art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogłoby otworzyć skarżącej drogę do dalszego działania. Prezydent Miasta wskazał, iż przedmiotem skargi jest ponowna odmowa udzielenia skarżącej pomocy mieszkaniowej. Z tego też powodu skarga winna zostać odrzucona, gdyż wniosek o przywrócenie terminu był bezzasadny. Skarżąca nie wykazała w nim bowiem, iż bez swej winy uchybiła terminowi do dokonania wezwania Prezydenta Miasta do zaprzestania naruszenia. Równocześnie Prezydent Miasta zastrzegł, że gdyby Sąd nie podzielił powyżej powołanych argumentów i rozpoznał skargę merytorycznie to winna ona zostać oddalona. Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w przedmiocie odmowy udzielania skarżącej pomocy mieszkaniowej. Wyjaśnił, iż na chwilę wystąpienia z wnioskiem skarżąca legitymowała się zameldowaniem zarówno na pobyt stały, jak i czasowy. Wskazał, iż wniosek skarżącej był przedmiotem rozpatrzenia pod kątem spełniania kryteriów do ubiegania się o pomoc mieszkaniową z zasobów Gminy i został rozpatrzony negatywnie, bowiem aktualnie wprowadzono wymóg braku posiadania zameldowania (zarówno stałego jak i czasowego) dla osób, które ubiegają się o pomoc mieszkaniową z tytułu bezdomności. Organ stwierdził, iż zgodnie z § 12 ust. 5 i 6 uchwały Rady Miasta z dnia [...] 2007r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy, uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych są m.in.: osoby bezdomne, tj. osoby nieposiadające zameldowania na pobyt stały oraz pobyt czasowy na terenie A, a także nieposiadające zameldowania na pobyt stały na terenie innej gminy. Wymóg braku posiadania zameldowania na pobyt czasowy nie dotyczy osób przebywających w położonych na terenie A placówkach świadczących pomoc w czasowym zapewnieniu schronienia (np. noclegownie, schroniska dla bezdomnych, mieszkania chronione). Z uwagi na powyższe, zdaniem Prezydenta Miasta, na chwilę składania wniosku nie było możliwości przyznania skarżącej gminnego lokalu mieszkalnego, o czym została ona poinformowana pismem z dnia [...] 2009r. Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli Sąd dokonuje oceny, czy organ administracji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). Niniejsza skarga R. A. dotyczy, jak sprecyzował jej zakres Pełnomocnik Skarżącej na rozprawie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 8 marca 2012r., rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Przedmiotem skargi jest zatem postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 2 grudnia 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a więc negatywne rozpoznanie wniosku skarżącej zawartego w piśmie z dnia 20 października 2010r., w którym skarżąca złożyła do organu wezwanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W ocenie sądu zaskarżone pismo Prezydenta Miasta z dnia 2 grudnia 2010r. nr [...] stanowi w istocie, mimo braku nadania mu w sposób wyraźny takiej treści i formy, rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Sprawa w której złożony został przez skarżącą wniosek o przywrócenie terminu dotyczyła przyznania skarżącej R. A. lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego Gminy. Sprawa ta toczyła się na podstawie ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005r. Nr 31, poz.266), która odnośnie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w art. 21 ust. 1 ustawy zobowiązuje radę gminy do uchwalenia m.in. zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001r. kontynuuje przyjętą w 1994r. zasadę, że najem gminnych lokali mieszkalnych następuje na podstawie umowy najmu i ustawa nie zawiera podstawy prawnej do wydawania decyzji administracyjnych. Na terenie zasady wynajmowania lokali gminnych reguluje uchwała Rady Miasta z dnia [...] 2007r., Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. W orzecznictwie sądowym przez wiele lat dominował pogląd, że sprawy dotyczące najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy mają charakter cywilnoprawny. Obecnie jednak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie, że w przypadku sporu powstałego pomiędzy organem a wnioskodawcą na tle oceny czy spełnione są przesłanki określone w uchwale, kwestia ta może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego (por. uchwałę NSA z dnia 21 lipca 2008r., I OPS 4/08, LEX nr 400065). Pisemne zawiadomienie wnioskodawcy, że nie spełnia przesłanek określonych w uchwale do zawarcia lub przedłużenia umowy najmu lokalu socjalnego, stanowi akt z zakresu administracji publicznej, który dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Wniesienie skargi na taki akt powinno być zatem, zgodnie z art. 52 § 3 ustawy p.p.s.a., poprzedzone wezwaniem organu na piśmie, w terminie 14 dni od dowiedzenia się o podjęciu takiej czynności, do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w dniu 14 marca 2011 r. w składzie siedmiu sędziów (sygn. akt I FPS 5/10), zgodnie z którym wskazany w art. 52 § 3 P.p.s.a. czternastodniowy termin, w którym skarżący zobowiązany jest wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa, jest terminem procesowym, który może zostać przywrócony. Nie ma przesłanek do tego aby wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, stanowiące, jak podnosi się w orzecznictwie (np. postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1199/10), surogat środka odwoławczego, którego zastosowanie jest niezbędne do uruchomienia sądowej kontroli w tych przypadkach, gdy prawo nie przewiduje zwykłych środków odwoławczych, traktować odmiennie od tych środków. W związku z tym brak jest podstaw do tego, aby uznawać terminy do wniesienia odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub zażalenia za typowe terminy procesowe, zaś termin do dokonania czynności procesowej, analogicznej z punktu widzenia spełnienia warunków formalnych niezbędnych do skutecznego uruchomienia kontroli sądowej, jaką jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jako termin prawa materialnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powinno być tak samo wykorzystywane jak klasyczne środki zaskarżenia, wymienione w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, wykluczając wielokrotne wykorzystanie z tego nadzwyczajnego środka zaskarżenia, podkreślił, że byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji, jak i z art. 78 Konstytucji (por. postanowienie NSA z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 552/08). Strony, którym przysługują tradycyjne środki odwoławcze (odwołania, zażalenia) nie mogą być w gorszej sytuacji prawnej niż podmioty, którym z uwagi na specyfikę postępowania przysługują środki prawne wskazane tylko w p.p.s.a. To rozumowanie należy zastosować także w odniesieniu do skarżących, którzy z uwagi na swoją sytuację procesową muszą skorzystać z art. 52 § 3 p.p.s.a. Niezgodne zarówno z wymienionymi wyżej przepisami Konstytucji, jak i ograniczające wynikające z art. 45 § 1 Konstytucji prawo do sądu, byłoby pozbawienie ich możliwości do uruchomienia sądowej kontroli poprzez przyjęcie, że termin wskazany w art. 52 § 3 P.p.s.a. ma charakter terminu prawa materialnego, który nie może zostać przywrócony. Omawiany termin 14-dniowy został wyznaczony do dokonania czynności procesowej niezbędnej z punktu widzenia skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego. Należy zatem uznać, że termin ten ma charakter procesowy i może podlegać przywróceniu. Nadmienić przy tym należy, iż przedstawiony wyżej pogląd został co prawda zaprezentowany na gruncie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacji podatkowej (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), nie ulega jednakże wątpliwości, iż znajduje on analogiczne zastosowanie w innych postępowaniach, w tym w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), na co zwraca się uwagę w orzecznictwie (por. postanowienie NSA z dnia 5 kwietnia 2011r., I OSK 515/11). Wymienione przepisy Konstytucji przemawiają za tym, by w razie uchybienia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w sprawie dotyczącej przyznawania lokali z zasobu mieszkaniowego gminy dopuścić w drodze analogii stosowanie przepisów rozdziału 10 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (art. 58 i art. 59) do przywrócenia tego terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia, wprowadzonym w art. 52 § 3 p.p.s.a. w sytuacji gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, stanowiącym surogat środka zaskarżenia wynikającego z przepisów ustaw procesowych, w tym kodeksu postępowania administracyjnego. Adresatem, do którego ten środek jest kierowany, na mocy wymienionego przepisu p.p.s.a., uczyniono organ, który wydał akt lub dokonał czynności, przeciwko którym ma być wniesiona skarga. W związku z tym normatywną podstawą do działania tego organu, w przypadku gdy brak jest odpowiedniej regulacji prawnej umożliwiającej traktowanie podmiotu korzystającego z tego środka w sposób nie gorszy niż skarżących którym przysługują środki zaskarżenia, o których mowa w § 1 i 2 tego artykułu, powinny być te przepisy, które odnoszą się do najbliższych procesowo sytuacji załatwianych przez dany organ. W niniejszej sprawie takimi przepisami są wskazane przepisy rozdziału 10 kpa dotyczące przywrócenia terminu. W świetle powyższego należy uznać, iż w niniejszej sprawie Prezydent Miasta winien był należycie rozważyć i rozstrzygnąć wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a na rozstrzygnięcie to, przy zastosowaniu w drodze analogii przepisu art. 59 §2 kpa, przysługiwała skarżącej skarga do sądu administracyjnego, która stanowi przedmiot rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Rozpatrując tę skargę Sąd doszedł do przekonania, że podlegające kontroli w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu w sprawie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wydane zostało z naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta nosi znamiona dowolności. Organ nie zbadał przesłanek przewidzianych w art. 58 k.p.a., w ogóle nie rozważył, czy wniosek o przywrócenie terminu wniesiony został w terminie, a więc czy w ogóle podlegał merytorycznemu rozpatrzeniu. Organ w uzasadnieniu swego pisma z dnia 2 grudnia 20101r. nie odniósł się także merytorycznie do wskazywanych przez skarżącą przyczyn uchybienia przez nią terminowi do wniesienia wezwania. W zaskarżonym piśmie brak rozważenia tych kwestii, w szczególności organ nie odniósł się do zarzutów skarżącej dotyczących wadliwego pouczenia jej o sposobie zaskarżenia. Stosownie do art. 112 k.p.a., wadliwe pouczenie o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Fakt ten nie może wprawdzie stanowić podstawy do uznania, iż skarga wniesiona według takich wytycznych została złożona prawidłowo. Jednakże błędne pouczenie o sposobie zaskarżenia może stanowić podstawę uzasadniającą przywrócenie terminu do dokonania czynności, uprawnia bowiem do występowania z wnioskiem przywrócenie terminu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta z dnia 2 grudnia 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd skargę uwzględnił, uchylając zaskarżony akt, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prawidłowe rozpoznanie przez organ wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa może skarżącej otworzyć termin do skutecznego złożenia skargi na akt Prezydenta Miasta z dnia [...] 2009r. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z §18 ust. 1 pkt 1 litera c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).