III SA/Kr 1730/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek (spr.) Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Halina Jakubiec Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2013 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 4 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe skargę oddala. M. B. pełnił służbę w Policji od dnia 28 sierpnia 2006 r. do dnia 17 października 2008 r., albowiem rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] 2008 r. Komendant Powiatowy Policji zwolnił go ze służby w Policji z dniem 17 października 2008 r. Rozkaz ten został utrzymany w mocy przez organ II instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. B. na powyższe decyzje. W wyniku skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem przywrócił M. B. do służby z dniem 3 grudnia 2010 r., jednak M. B. w ciągu 7 dni od przywrócenia do służby nie zgłosił gotowości niezwłocznego jej podjęcia. W związku z powyższym rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] 2011 r. Komendant Powiatowy Policji zwolnił M. B. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 3 w związku z art. 42 ust. 2 ustawy o Policji - z dniem 4 lutego 2011 r. Na podstawie rozkazu personalnego Nr [...] z dnia [...] 2011r. Komendanta Powiatowego Policji przyznano byłemu policjantowi za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przez niego za okres 6 miesięcy. W dniu 7 marca 2011 r. wydano M. B. "Świadectwo Służby", które w punkcie 4 - odnośnie wykorzystania urlopu wypoczynkowego i jego wymiaru -zawiera stwierdzenie: "nabył prawo do 26 dni roboczych urlopu wypoczynkowego za 2011 r. Przyznano ekwiwalent pieniężny za 26 dni urlopu wypoczynkowego za 2010r. oraz za 26 dni urlopu wypoczynkowego za 2011 r." W dniu 8 marca 2012 r. M. B. zwrócił się do organu Policji o wydanie decyzji o wypłacie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za lata 2010 i 2011. Na uzasadnienie wnioskujący podał, że zgodnie z art. 42 ust. 6 ustawy o Policji okres, za który policjantowi przysługuje świadczenie wlicza się do okresu służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze określone w art. 29 ust. 2, art. 52 ust. 1, art. 69 ust. 1, art. 82 ust. 2 i 3, art. 101 ust. 1, art. 110 ust. 1, art. 111 ust. 1 i art. 115 ust. 1 ustawy o Policji, a okresu pozostawania poza służbą, za który policjant nie otrzymał świadczenia nie uważa się za przerwę w służbie w zakresie uprawnień uzależnionych od nieprzerwanego jej biegu. Stosownie do art. 82 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego. Zdaniem wnioskującego, świadczenie z tytułu przywrócenia do służby dotyczyło okresu 6 miesięcy liczonego od dnia 4 sierpnia 2010 r. do dnia 4 lutego 2011 r. i w związku z tym nabył on prawo do urlopu w pełnym wymiarze. Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia [...] 2012 r. Nr [...] odmówił M. B. wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe za rok 2010 i 2011. Na uzasadnienie decyzji organ I instancji podał, że skutki finansowe przywrócenia do służby - w sytuacji, gdy policjant nie zgłosił niezwłocznego jej podjęcia – ograniczają się do świadczeń wskazanych w art. 42 ust. 5 i ust. 6 ustawy o Policji. Policjant otrzymuje więc świadczenie równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem za okres od 1 do 6 miesięcy i okres ten wlicza się do okresu służby, od którego zależą uprawnienia wymienione w art. 42 ust. 6 ustawy o Policji. M. B. przyznano świadczenie za okres 6 miesięcy pozostawania poza służbą, co powoduje, że doliczenie tego okresu do poprzednio pełnionej służby - od 28 sierpnia 2006 r. do 17 października 2008 r. - daje łącznie okres 31 miesięcy i 17 dni, a więc łącznie nie przekracza 3 lat. Organ podkreślił, ze w zakresie prawa do urlopu doliczony okres sześciomiesięczny ma wpływ na terminy określone w art. 82 ust. 2 i ust. 3, tj. na termin uzyskania prawa do pierwszego urlopu oraz na termin uzyskania urlopu w pełnym wymiarze. Najważniejszym warunkiem nabycia prawa do urlopu jest jednak pełnienie służby, a skoro M. B. służby nie podjął, to nie nabył prawa do urlopu ani w roku 2010 ani w roku 2011, a tym samym nie nabył prawa do ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy. Z powyższą decyzją nie zgodził się M. B., który w odwołaniu ponowił stanowisko zawarte we wniosku i podkreślił, że stosownie do art. 82 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych. Podniósł także, że wydane mu świadectwo służby z dnia 7 marca 2011 r. w punkcie 4 stanowi, że przyznano odwołującemu się prawo do ekwiwalentu pieniężnego za 26 dni urlopu wypoczynkowego za 2010 r. oraz za 26 dni urlopu wypoczynkowego za 2011 r. Decyzją Nr [...] z dnia 4 października 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2012 r. Organ odwoławczy zaznaczył, że świadectwo służby nie jest decyzją administracyjną, na co wskazuje § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2002 r., Nr 151, poz. 1261) stwierdzający, że w przypadku zmiany rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby przełożony właściwy w sprawach osobowych wydaje nowe świadectwo służby, które zawiera informacje o dokonanych zmianach, jeżeli mają one wpływ na treść wcześniej wydanego świadectwa. W uzasadnieniu decyzji podano, że błędny zapis w świadectwie o wypłaceniu ekwiwalentu nie stanowi podstawy jego wypłacenia oraz podkreślono, że samo świadectwo może być sprostowane w drodze odrębnego postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, w zakresie prawa do urlopu sześciomiesięczny okres pozostawania poza służbą, za który przyznano świadczenie, ma wpływ jedynie na terminy określone w art. 82 ust. 2 i ust. 3 ustawy o Policji, a nie na prawo do urlopu wypoczynkowego, dla nabycia którego najważniejszym warunkiem jest fakt pełnienia służby. Skoro więc odwołujący się nie podjął służby, to nie przysługuje mu prawo do urlopu ani za rok 2010 ani 2011. Jednocześnie organ II instancji powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2382/11, z którego wynika, że po przywróceniu do służby okres, w którym funkcjonariusz nie pełnił służby nie może być całkowicie wliczony do okresu wysługi lat, a do wysługi lat wlicza się z okresu pozostawania poza służbą tylko 6 miesięcy, za które przyznano odszkodowanie. Z powyższą decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji nie zgodził się M. B., który w skardze wniósł o jej uchylenie ponawiając żądania i twierdzenia zawarte we wniosku i w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej stojąc na stanowisku przedstawionym w zaskarżonej decyzji. Organ ten podkreślił, ze instytucja przywrócenia do służby funkcjonariusza oznacza ponowne zatrudnienie go na warunkach sprzed zwolnienia, a nie na uznaniu tego funkcjonariusza za pełniącego nieprzerwanie służbę. Jednocześnie organ zaznaczył, że urlop wypoczynkowy to okres corocznego, płatnego zwolnienia od obowiązków służbowych w celu regeneracji sił fizycznych i psychicznych i z tego względu jest udzielany w naturze. Za znamienne organ uznał pominięcie w wyliczeniu zawartym w art. 42 ust. 6 przepisu art. 82 ust. 1 stanowiącego, że "Policjantowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych", co oznacza, że w sytuacji, gdy odwołujący się służby nie podjął, to tym samym nie nabył prawa do urlopu wypoczynkowego, który warunkuje możliwość wypłaty ekwiwalentu w przypadku niewykorzystania tego urlopu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - skarga M. B. jest nieuzasadniona. Stan faktyczny sprawy jest niesporny. Sporne między stronami jest po pierwsze to, czy zapis o przysługiwaniu skarżącemu prawa do ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy zawarty w świadectwie służby stanowi podstawę do wypłaty tego ekwiwalentu, jak chce tego skarżący, czy też nie stanowi takiej podstawy z uwagi na to, że zapisy zawarte w świadectwie służby stanowią jedynie informację, która może być zmieniona w drodze sprostowania, jak twierdzą to organy. Po drugie, spornym jest to, że zdaniem skarżącego, przysługuje mu prawo do urlopu wypoczynkowego za lata 2010 i 2011, a tym samym przysługuje mu ekwiwalent pieniężny do wypłaty za niewykorzystane urlopy w tych latach, natomiast według organów obu instancji, prawo do urlopu wiąże się ściśle z pełnieniem służby, a skoro skarżący służby nie pełnił ani w roku 2010, ani w 2011, to tym samym nie nabył prawa do urlopu wypoczynkowego za te lata, co z kolei skutkuje brakiem prawa do ekwiwalentu za niewykorzystanie tego urlopu, przy czym takie stanowisko organy wywiodły z pominięcia w wyliczeniu zawartym w art. 42 ust. 6 ustawy o Policji przepisu art. 82 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem Sądu, świadectwo służby nie jest decyzją administracyjną i z tego względu rację mają organy administracyjne stwierdzając, że zapisy w nim zawarte stanowią jedynie informację, która może być zmieniona w drodze sprostowania. Stanowisko to jest zgodne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1095/12 (opubl. w bazie cbois), który stwierdził, że: "świadectwo służby jest dokumentem mającym charakter ściśle informacyjny, którego treść zawiera wyłącznie elementy będące powtórzeniem elementów wynikających z dokumentu statuującego zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Oznacza to, iż świadectwo służby nie może i nie zawiera żadnych elementów kształtujących sytuację prawną zwolnionego funkcjonariusza, takie elementy zawiera i tę sytuacją prawną kształtuje chociażby decyzja o zwolnieniu ze służby. Idąc dalej, dane zamieszczone w świadectwie służby mogą ulec zmianie, modyfikacji wyłącznie w przypadku zmiany, modyfikacji dokumentu źródłowego, z którego pochodzą." Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielając ten przytoczony wyżej pogląd stwierdza, że zapis o przysługiwaniu skarżącemu prawa do ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy zawarty w "Świadectwie Służby" z dnia 7 marca 2011 r., nie stanowi podstawy do wypłaty tego ekwiwalentu, albowiem – jak wskazano to wyżej – zapis ten nie wynika z decyzji o zwolnieniu tego funkcjonariusza ze służby i świadectwo służby nie kształtuje sytuacji prawnej M. B. zwolnionego ze służby Zapis ten jest jedynie informacją błędną, która może być sprostowana w odrębnym postepowaniu. Sąd zauważa, że uprawnienia funkcjonariusza związane z przywróceniem do służby w Policji i następnie zwolnieniem ze służby w związku z niezgłoszeniem niezwłocznego jej podjęcia regulują przepisy art. 42 ust. 1. ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) w zw. z art. 41 ust. 3 tej ustawy, które stanowią: "Art. 42. 1. Uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. 2. Jeżeli zwolniony policjant w ciągu 7 dni od przywrócenia do służby nie zgłosi gotowości niezwłocznego jej podjęcia, stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 3. (...) 5. Policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Takie samo świadczenie przysługuje osobie, o której mowa w ust. 3. 6. Okres, za który policjantowi przysługuje świadczenie pieniężne, wlicza się do okresu służby, od którego zależą uprawnienia określone w art. 29 ust. 2, art. 52 ust. 1, art. 69 ust. 1, art. 82 ust. 2 i 3, art. 101 ust. 1, art. 110 ust. 1, art. 111 ust. 1 i art. 115 ust. 1. Okresu pozostawania poza służbą, za który policjant nie otrzymał świadczenia, nie uważa się za przerwę w służbie w zakresie uprawnień uzależnionych od nieprzerwanego jej biegu." "Art. 41. (...) 3. Policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby." Mając na względzie treść przytoczonych wyżej przepisów należy, zdaniem Sądu, zwrócić uwagę na to, że w art. 42 ust. 6 ustawy o Policji wyliczającym uprawnienia zależne od okresu, za który policjantowi przysługuje świadczenie pieniężne – jak słusznie wskazały to organy obu instancji - nie ujawniono art. 82 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że "Policjantowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych". Zdaniem Sądu prawo do urlopu wypoczynkowego nie jest uprawnieniem uzależnionym od nieprzerwanego biegu służby, a w związku z tym pominięcie uprawnienia z art. 82 ust. 1 ustawy o Policji w wyliczeniu uprawnień zależnych od okresu, za który policjantowi przysługuje świadczenie pieniężne zawartym w art. 42 ust. 6 tej ustawy świadczy jednoznacznie o tym, że rację mają organy obu instancji wskazując, że prawo do urlopu wypoczynkowego wiąże się ściśle z pełnieniem służby. Skoro skarżący M. B. służby nie pełnił ani w roku 2010, ani w 2011, to tym samym nie nabył prawa do urlopu wypoczynkowego za te lata. Sąd orzekający zwraca uwagę także na to, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy jest prawem pochodnym wobec prawa do urlopu. Oznacza to, że aby można zrealizować prawo do ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy konieczne jest spełnienie warunku jakim jest posiadanie prawa do urlopu wypoczynkowego, który nie został wykorzystany w naturze. W przeciwnym razie ekwiwalent nie przysługuje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1928/12 opubl. w bazie cbois). Z tego względu, zdaniem Sądu, brak jest podstaw prawnych do wypłaty skarżącemu wnioskowanego ekwiwalentu "za niewykorzystane" urlopy wypoczynkowe. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja organu II instancji jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem, a zatem na podstawie powołanych wyżej przepisów ustawy o Policji oraz art. 151 p.p.s.a orzekł – jak w sentencji.