III SA/Kr 1731/23

|Sygn. akt III SA/Kr 1731/23 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 lutego 2024 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maria Zawadzka, Sędzia: WSA Renata Czeluśniak (spr.), Sędzia: WSA Ewa Michna, Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2024 r., sprawy ze skargi A. Ś., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, z dnia 11 października 2023 r. SKO.ŚR/4111/917/2023, w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wójt Gminy S. decyzją z 28 lipca 2023 r. K.ŚR-ŚR.5211.000081.2023 odmówił przyznania skarżącej A. Ś. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką W. Ś. Organ wyjaśnił, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 29 grudnia 2022 r., jednak z orzeczenia tego wynika, że niepełnoprawność istnieje od 70 roku życia. W takiej sytuacji, z uwagi na brzmienie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie istnieje możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu skarżąca opisała stan zdrowia matki, podkreślając, że wymaga ona całodobowej opieki. Ponadto wskazała, że jej ojciec jest osobą niepełnosprawną intelektualnie od urodzenia, od 16 czerwca 2023 r. legitymuje się także orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. On również wymaga jej pomocy przy wszelkich codziennych czynnościach, nie jest i nie był w stanie zajmować się żoną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 11 października 2023 r. nr SKO.ŚR/4111/917/2023 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W pierwszej kolejności SKO wyjaśniło, że nie można odmówić skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko dlatego, że niepełnosprawność jej matki powstała później niż przyjmuje to art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności. Tak więc oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ dokonuje z pominięciem tego kryterium. Kolegium wskazało, że nie przyznało skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Organ II instancji podał, że pismem z dnia 11 września 2023 r. zwrócił się do organu I instancji o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, tj. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego wskazującego na przebieg dotychczasowego zatrudnienia skarżącej, jak również o ustalenie czy zatrudnienie rzeczywiście kolidowało z opieką nad członkiem rodziny. W dniu 26 września 2023 r. wpłynął kwestionariusz wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze skarżącą w dniu 20 września 2023 r. Podczas wywiadu ustalono, że ww. przebywała na stażu w okresie od 9 kwietnia 2019 r. do 3 kwietnia 2021 r. W maju 2021 r. zaszła w ciążę i przebywała na zwolnieniu lekarskim. W dniu 9 lutego 2022 r. urodziła syna i przebywała na urlopie macierzyńskim. Mając na uwadze powyższe ustalenia, Kolegium stwierdziło, że nie zostało wykazane, iż zachodzi bezpośredni związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą a podjęciem przez nią opieki nad matką. Zaprzestanie aktywności zawodowej, jak i niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą nie miało bowiem bezpośredniego związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, lecz brak aktywności zawodowej ww. przede wszystkim pozostawał w związku z urodzeniem dziecka, a następnie przejściem na urlop macierzyński. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie kwestionuje faktu sprawowania opieki nad matką przez skarżącą, niemniej jednak ww. świadczenie nie jest wypłacane za sprawowanie opieki, gdyż obowiązek opieki wynika z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca opisała stan zdrowia matki. Podkreśliła, że po powrocie matki ze szpitala 22 listopada 2022 r., jako jedyna osoba zdolna do opieki zajęła się mamą, w wyniku czego po zakończeniu urlopu macierzyńskiego nie mogła podjąć żadnej pracy zarobkowej czy dorywczej. Ojciec również wymaga opieki. W opiece nad rodzicami nie pomaga jej rodzeństwo. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują, m.in. wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) dalej - p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą wydania ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390) – dalej u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny uznał ww. art. 17 ust. 1b ustawy za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutki tego wyroku mają znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy. Wyrok Trybunału wiąże wszystkich – w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę̨ interpretacyjną. Co więcej, przepis uznany przez sąd konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją nie może nadal stanowić podstawy rozstrzygnięć́. Skoro zatem Trybunał Konstytucyjny kategorycznie przyjął, że art. 17 ust. 1b ustawy narusza prawa opiekunów osób, których niepełnosprawność́ powstała odpowiednio po ukończeniu 18 oraz 25 roku życia, to nie sposób uznać, iż orzeczenie to nie ma żadnego wpływu na sytuację prawną skarżącej. Wręcz przeciwnie - data ustalenia niepełnosprawności matki skarżącej nie mogła być negatywną przesłanką do przyznania wnioskowanego świadczenia. Organy administracji publicznej rozstrzygając w zakresie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować́ w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem niekonstytucyjnej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy. Na powyższą kwestię prawidłowo zwróciło uwagę SKO w zaskarżonej decyzji. SKO w Krakowie w zaskarżonej decyzji brak związku przyczynowo-skutkowego odniosło tylko do kwestii zaprzestania aktywności zawodowej z uwagi na urodzenie dziecka przez skarżącą, a następnie przejścia przez nią na urlop macierzyński, tracąc z pola widzenia, że równie ważne jest istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i niemożliwością podjęcia pracy zarobkowej. Na gruncie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. sytuacja niepodejmowania zatrudnienia winna być traktowania równorzędnie z rezygnacją z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Niesporne jest, że skarżąca jest osobą obiektywnie zdolną do pracy, co wynika z jej wieku oraz braku orzeczenia o niezdolności do pracy, czy niepełnosprawności. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko judykatury, zgodnie z którym przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wyznacza żadnych ram czasowych dotyczących podejmowania aktywności zawodowej, dlatego też fakt, że skarżąca nie pracowała bezpośrednio przed wystąpieniem z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie może być uznany automatycznie za rozstrzygający o braku związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną przez nią opieką, a niemożnością podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ocena bowiem niepodejmowania zatrudnienia powinna być dokonywana w czasie występowania z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić należy, że przedmiotowe świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia wystąpi on o to świadczenie. Nie ma zatem podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 maja 2021 r., III SA/Gd 190/21). Kierując się powyższym, za całkowicie nietrafną Sąd uznał argumentację Kolegium, iż pomimo opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, brak jest w sprawie związku przyczynowo – skutkowego, gdyż zaprzestanie aktywności zawodowej, jak i niepodejmowanie zatrudnienia nie miało bezpośredniego związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, lecz wynikało przede wszystkim z urodzenia dziecka przez skarżącą, a następnie z przejścia przez nią na urlop macierzyński. Organ poprzestając na powyższym twierdzeniu nie ocenił bowiem czy okoliczność niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia w czasie wystąpienia z wnioskiem o przedmiotowe świadczenie związana była właśnie z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W toku ponownego rozpoznania sprawy kierując się ww. wytycznymi, odnoszącymi się do wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. organy ustalą zakres i charakter sprawowanej przez skarżącą opieki, mając na uwadze charakter schorzeń jej matki, a następnie ocenią czy wykonywana opieka jest tego rodzaju, aby wymagała od skarżącej całkowitej rezygnacji z zatrudnienia. Jeśli stwierdzą, że zakres czynności opiekuńczych skarżącej względem niepełnosprawnej matki nie wyklucza podjęcia przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to przedmiotem ich jednoznacznych ustaleń winno być również wyjaśnienie, czy matka skarżącej może samodzielnie pozostać w domu, a jeśli tak, to na jak długo. Pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ustawy, utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy, opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia albo jego niepodejmowaniem, a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. np. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19), przy czym w każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13). Pamiętać należy, że zakres czynności opiekuńczych, które nie muszą być sprawowane nieustannie przez całą dobę, uzależniony jest od rodzaju schorzeń osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym. Niewątpliwie innych czynności opiekuńczych wymaga osoba niepełnosprawna dotknięta schorzeniami natury fizycznej (np. osoba leżąca), a innych czynności opiekuńczych – osoba niepełnosprawna dotknięta schorzeniami natury psychicznej czy neurologicznej. Reasumując, brak dokonania ustaleń w powyższym zakresie, doprowadził do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, co skutkowało brakiem możliwości prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. i właściwej oceny wyrażonej w niej przesłanki niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Ponownie rozpoznając sprawę, organy dokonają ustaleń niezbędnych dla oceny spełnienia przez skarżącą przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazanych w art. 17 u.ś.r. na podstawie całokształtu okoliczności sprawy w sposób wskazany w wyroku, przy czym przy ocenie spełnienia przedmiotowych przesłanek uwzględnią sytuację rodziny jako całości, mając na uwadze dotychczasowe orzecznictwo dotyczące zastosowania postanowień Konstytucji RP (przede wszystkim zasad subsydiarności oraz pomocy rodzinie), a także przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., w skrócie: "k.r.o."). W tym celu przeprowadzą wyczerpujące postępowanie dowodowe w celu ustalenia, w jakim zakresie rodzeństwo skarżącej jest w stanie wypełniać swój obowiązek alimentacyjny wobec matki. Dopiero rzetelne ustalenie i ocena wskazanych okoliczności, przy dokładnym ustaleniu sytuacji siostry i brata skarżącej, da możliwość wiarygodnego wypowiedzenia się organowi administracji, czy ewentualna pomoc ze strony tych osób jest w ogóle możliwa i czy potencjalny rozmiar tej pomocy, pozwoli skarżącej podjąć efektywnie pracę choćby w minimalnym wymiarze, bez jednoczesnego uszczerbku dla podlegającej jej opiece matki. W konsekwencji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.