III SA/Kr 174/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie NSA Krystyna Kutzner (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skarg Z. Ś. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 stycznia 2015 r. nr [...], z dnia 22 stycznia 2015 r. nr [...] z dnia 22 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia uchyla zaskarżone postanowienia. Zaskarżonymi postanowieniami nr [...], [...] oraz [...] z dnia 22 stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) stwierdziło niedopuszczalność zażaleń. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach. Pismem z dnia 7 listopada 2014 r. Z. Ś. (dalej: skarżący) i M. Ś. zwrócili się do Prezydenta Miasta o przyznanie zasiłku okresowego, zasiłku celowego i zasiłku stałego. Wniosek ten został uzupełniony przez ww. osoby pismem z dnia 20 listopada 2014 r. Decyzjami z dnia [...] 2014 r. Prezydent Miasta odmówił przyznania M. Ś. zasiłku okresowego (decyzja nr [...]), zasiłku stałego (decyzja nr [...]) i zasiłku celowego (decyzja nr [...]). Adresatem wskazanych decyzji była M. Ś. Skarżący Z. Ś. w dniu 16 grudnia 2014 r. złożył w Samorządowym Kolegium Odwoławczym skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta w sprawie z jego wniosku o przyznanie wnioskowanych świadczeń. Zaskarżonymi postanowieniami z dnia 22 stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność ww. zażaleń na niezałatwienie sprawy w terminie. Kolegium wskazało, że zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przysługuje wyłącznie stronie tego postępowania. W ocenie Kolegium, "Z. Ś. nie jest stroną jak i nie posiada legitymacji do działania w jej imieniu". Zdaniem Kolegium, skarżącemu brakuje "umocowania do skutecznego żalenia się na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta w niniejszej sprawie". Pismami z dnia 20 lutego 2015 r. Z. Ś. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ze skargami na ww. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżący nie sprecyzował zarzutów pod adresem kwestionowanych rozstrzygnięć. W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich odrzucenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269 ), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U.2012.270 ; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżone postanowienia naruszały prawo w stopniu uzasadniającym ich eliminację z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należało zatem zauważyć, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu uczyniono ostateczne postanowienia organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność zażaleń na przewlekłe prowadzenie postępowania. Ocena legalności zaskarżonych postanowień wymagała zatem ustalenia, czy organ dokonał prawidłowego zastosowania art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na tle przytoczonej regulacji podnosi się, że istnieją dwojakie przyczyny niedopuszczalności środka zaskarżenia: przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia pisma przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. (zob. wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 848/13; LEX nr 1435714, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 410/13; LEX nr 1361775). Jak słusznie zidentyfikowało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień, skarżący Z. Ś. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z zażaleniami na niezałatwienie sprawy w terminie. Środek ten znajduje swoją podstawę w art. 37 § 1 k.p.a., który stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Bez wątpienia zatem, prawo wniesienia tego zażalenia nie przysługuje podmiotom, które nie mają statusu strony postępowania. W ocenie Sądu Kolegium błędnie uznało, że skarżący Z. Ś. nie pozostaje stroną postępowań toczących się na skutek wniosków z dnia 7 i 20 listopada 2014 r. Wbrew tezie zawartej w komparycjach zaskarżonych postanowień, postępowania te nie toczyły się w sprawach przyznania zasiłków M. Ś. Wspomniane wyżej wnioski, które zainicjowały kontrolowane postępowanie zostały bowiem złożone wspólnie przez M. Ś. i Z. Ś. W aktach postępowania przed organem pierwszej instancji brakuje natomiast informacji, jakoby organ ten rozdzielił te wnioski do odrębnego załatwienia. To zaś oznacza, że stronami kontrolowanych postępowań pozostawał zarówno Z. Ś., jak i jego córka M. Ś. Skoro tak, to każda ze stron – w tym również skarżący Z. Ś. – mogła złożyć zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta. Co więcej, w sprawach dotyczących zasiłku stałego i zasiłku okresowego (nr [...] oraz [...]) autor zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania wskazuje przy oznaczeniu stron, że występuje jako pełnomocnik strony. Gdyby zatem nawet przyjąć , że skarżący wystepuje w przedmiotowym postepowaniu nie jako strona we własnej sprawie (choć tak w istocie nie jest) , tylko jako pełnomocnik córki M. Ś., to rozpoznając ten środek zaskarżenia Kolegium powinno było wezwać skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braku formalnego zażalenia poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.) . Tymczasem organ nie dokonał w tym zakresie jednoznacznych ustaleń , w jakim charakterze w istocie występował skarżący ; czy skarżący występował w tych sprawach tylko jako pełnomocnik M. Ś., czy też złożył analizowane środki zaskarżenia we własnym imieniu. Tymczasem stwierdzenie zawarte w dwóch złożonych zażaleniach ( dotyczącym zasiłku okresowego i zasiłku stałego ) , że skarżący występuje jako pełnomocnik M. Ś. obligowało organ do poczynienia ustaleń w powyższym zakresie. W sprawie dotyczącej zasiłku celowego skarżący złożył zażalenie we własnym imieniu . Sąd stwierdza zatem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżone postanowienia z naruszeniem art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., jak również art. 64 § 2 w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienia. Ponownie rozpatrując sprawę, Kolegium dokona analizy zażalenia złożonego przez skarżącego z uwzględnieniem faktu, iż skarżący pozostaje stroną przedmiotowych postępowań. Kolegium zapewni również udział obu stron tych postępowań w procedurze rozpatrywania zażaleń skarżącego. Organ weźmie pod uwagę fakt, że w sprawie [...] skarżący złożył zażalenie we własnym imieniu, zaś w sprawach [...] oraz [...] złożył zażalenia oznaczając się jako pełnomocnika strony. Na zakończenie należy jeszcze wskazać, że istniały podstawy do połączenia spraw ze skarg na wszystkie ww. postanowienia do wspólnego rozpoznania na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanych sprawach skargi te, ze względu na stan faktyczny i istotę spornych zagadnień prawnych, pozostawały ze sobą w związku w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.