III SA/Kr 174/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie : SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 listopada 2021 r., znak [...], działając na podstawie art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez A. M. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2021 r. nr [...] orzekającej o odmowie przyznania A. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką M. M. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] 2021 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy orzeczono o odmowie przyznania wnioskodawczyni A. M. na wniosek z dnia 8 lipca 2021 r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką M. M., legitymującą się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu wywiedziono, iż w sprawie nie są spełnione dwie przesłanki konieczne do przyznania świadczenia tj. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwagi na okoliczność, iż niepełnosprawność M. M. powstała w 63 roku życia Wskazano również, iż w sprawie brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudniania, a koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Powyższe wywnioskowano na podstawie przedłożonych przez stronę świadectw pracy, z których wynika, iż A. M. od 1999 r. pracuje jedynie dorywczo, w krótkich okresach czasu. W tym stanie faktycznym świadczenie nie może zostać przyznane. Działając na skutek odwołania A. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 23 listopada 2021 r., którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował przebieg postępowania, przytoczył art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 128 ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy – i wyjaśnił, że nie podziela stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zwróciwszy uwagę na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 organ odwoławczy wskazał, że organy powinny stosować się do kierunku trybunalskiej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 ustawy. Zatem pierwsza z przesłanek, na podstawie której odmówiono przyznania świadczenia, nie znalazła uznania w oczach organu odwoławczego. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie nie została spełniona inna z przesłanek ustawowych koniecznych do przyznania świadczenia, co trafnie wywiódł organ I instancji. Mianowicie strona nie zrezygnowała z zatrudnienia celem opieki nad niepełnosprawną matką. Jak wynika z materiału dowodowego, ostatnim miejscem pracy strony było A Sp. z o.o., w której to spółce strona była zatrudniona od 17 kwietnia 2019 r. do 6 maja 2019 r. oraz do 9 stycznia 2013 r. do 31 stycznia 2013 r. Są to zatem krótkie okresy zatrudnienia, mające charakter "pracy dorywczej". Wcześniej strona była zatrudniona na podstawie umowy o pracę w okresie do 1 października 1988 r. do 31 maja 1999 r. w F.K. M S.A., zaś rozwiązanie umowy nastąpiło z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Podczas wywiadu środowiskowego strona oświadczyła, iż podejmowała pracę bez umowy, ostatnio miało to miejsce "w okresie do 3 do 10 2020 r." (brak jakichkolwiek innych dokumentów i oświadczeń w tym zakresie). Mając na uwadze powyższe okresy zatrudnienia, charakter ustania stosunku pracy oraz datę powstania niepełnosprawności, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w sprawie brak jest spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudniania w związku z koniecznością opieki nad matką. Organ odwoławczy dodał, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że A. M. nie podejmowała zatrudnienia znacznie wcześniej niż zaczęła opiekę nad M. M. (data powstania niepełnosprawności to 2008 rok), więc nie wystąpił związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem zatrudnienia przez stronę a opieką nad matką. Z akt sprawy wynika, że od maja 1999 r. roku strona pracowała niepełne 2 miesiące na umowę o pracę wraz z bliżej nieokreślonym okresem pracy w charakterze sprzątaczki bez umowy (oświadczenie złożone w trakcie wywiadu środowiskowego). W tym stanie faktycznym i prawnym, wywody organu I instancji w zakresie braku rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania z uwagi na konieczność opieki nad matką są trafne i zasługują na uwzględnienie. Pismem z dnia 29 grudnia 2021 r. A. M. złożyła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych: – zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje; 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, o zobowiązanie organów do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie, oraz o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy odniósł się również do zarzutów i twierdzeń skargi, uznając je za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615, dalej "ustawa") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wedle art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 17 ust. 1b świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z kolei art. 17 ust. 5 ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; (...) 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W niniejszej sprawie organ I instancji wskazał, jako pierwszą przeszkodę do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, powstanie niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka, po 25 roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy). Tę przeszkodę trafnie zweryfikował organ odwoławczy, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13, Dz. U. z 2014 r. poz. 1443). Organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Nie jest zatem dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd podziela jednak stanowisko organu odwoławczego także co do tego, że nie została spełniona przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Spełnienie przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki powinno być oceniane przy uwzględnieniu ogółu okoliczności sprawy. "Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym wnioskodawca wystąpił o przyznanie świadczenia" (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 października 2021 r., II SA/Sz 560/21, CBOSA). Okoliczności sprawy niniejszej pozwalają uznać konkluzję organu odwoławczego za w pełni zasadną. W tym kontekście trzeba mieć na względzie zarówno dotychczasową aktywności zawodową skarżącej, szczegółowo opisaną w decyzjach obu instancji, jak i to, że sprawowanie opieki nad matką – z uwagi na jej zakres – w istocie nie wyklucza ewentualnego zatrudnienia. Pomoc świadczona przez skarżącą matce polega na zaopatrzeniu w leki i dbałości o ich zażywanie, przygotowywaniu posiłków, dbałości o czystość odzieży i higienę osobistą, umawianiu terminów wizyt lekarskich i towarzyszeniu podczas tych wizyt, sprzątaniu, robieniu zakupów, załatwieniu spraw urzędowych (k.41) – czynności te należą do codziennych czynności wykonywanych w każdej rodzinie i nie muszą być wykonywane w sposób ciągły. Pomoc skarżącej zasadniczo sprowadza się zatem do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego i nie ma znamion opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Matka skarżącej nie jest osobą obłożnie chorą ani osobą cały czas leżącą; porusza się w obrębie mieszkania (k.42v). Niezależnie od powyższego, trzeba zauważyć, że M. M. ma troje dzieci – i wszystkie dzieci, a nie tylko skarżąca A. M., są obowiązane do opieki na matką; mogą czynić zadość temu obowiązkowi nie tylko przez sprawowanie opieki osobiście, ale także przez udział w pokrywaniu jej kosztów. Z pewnością możliwe jest zatem zorganizowanie opieki na matką przez osoby do tego prawnie zobowiązane bez konieczności rezygnacji z zatrudnienia. Zarzuty skargi zrelatywizowane do powyższych kwestii (kwestii związku między rezygnacją z zatrudnienia albo jego niepodejmowaniem a sprawowaną opieką oraz kwestii zakresu sprawowanej opieki) są zatem bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie – organy w tym zakresie prawidłowo ustaliły stan faktyczny, prawidłowo zinterpretowały odnośne przepisy i dokonały prawidłowej subsumcji stanu faktycznego po hipotezę normy prawnej, konstatując konieczność wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych w skardze. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.