III SA/Kr 175/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2016 r. sprawy ze skargi W. C., E. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 grudnia 2015r. nr [ ] w przedmiocie odmowy zwolnienia z kosztów postępowania rozgraniczeniowego skargę oddala wyroku WSA w Krakowie z dnia 1 lipca 2016r. W dniu 9 czerwca 2015r. Wójt Gminy L wydał postanowienia: 1. nr [...], którym ustalił wysokość kosztów postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek M. Z. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] w L, stanowiące własność M. Z., z nieruchomością oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...] i [...], stanowiące własność W. i E. C., na kwotę 2440,00 zł brutto. Kwota ta obejmowała wynagrodzenie za wykonanie przez upoważnionego geodetę czynności ustalenia granic przedmiotowych nieruchomości oraz sporządzenie dokumentacji geodezyjnej z rozgraniczenia. Równocześnie organ zobowiązał w/w właścicieli rozgraniczonych nieruchomości do pokrycia kosztów po połowie, tj. po 1220 zł każdy. Należność M. Z. została rozliczona z zaliczki wpłaconej przez niego w dniu 04.07.2014r. 2. nr [...], którym ustalił wysokość kosztów postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek E. W. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w L, stanowiącej własność E. W., z nieruchomością oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiącą własność W. i E. C., na kwotę 1230,00 zł brutto. Kwota ta obejmowała wynagrodzenie za wykonanie przez upoważnionego geodetę czynności ustalenia granic przedmiotowych nieruchomości oraz sporządzenie dokumentacji geodezyjnej z rozgraniczenia. Równocześnie organ zobowiązał w/w właścicieli rozgraniczonych nieruchomości do pokrycia tych kosztów po połowie, tj. po 615 zł każdy. Należność E. W. została rozliczona z zaliczki w kwocie 307,50 zł wpłaconej przez nią w dniu 04.07.2014r. 3. nr [...], którym ustalił wysokość kosztów postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek P. Z. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w L, stanowiącej własność P. Z., z nieruchomością oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiąca własność W. i E. C., na kwotę 1230,00 zł brutto. Kwota ta obejmowała wynagrodzenie za wykonanie przez upoważnionego geodetę czynności ustalenia granic przedmiotowych nieruchomości oraz sporządzenie dokumentacji geodezyjnej. Równocześnie organ zobowiązał w/w właścicieli rozgraniczonych nieruchomości do pokrycia tych kosztów po połowie, tj. po 615 zł każdy. Należność P. Z. została rozliczona z zaliczki w kwocie 307,50 zł wpłaconej przez niego w dniu 04.07.2014r. Pismem z dnia 16 czerwca 2015r. W. C. i E. C. wnieśli o zwolnienie ich od ponoszenia kosztów postępowań rozgraniczeniowych ze względu na duże obciążenie finansowe związane z poważną chorobą E. C. Postanowieniem z dnia 19 października 2015r. nr [...] Wójt Gminy odmówił zwolnienia W. C. i E. C. z kosztów postępowań rozgraniczeniowych. Organ I instancji ustalił, że średnie miesięczne dochody w gospodarstwie W. i E. C. wynoszą: 846,93 zł (renta W. C.), 1597,16 zł. (wynagrodzenie E. C. z tyt. zatrudnienia), 500 zł ( dochód z tyt. pożyczki otrzymanej przez E. C.), 645,37 zł (dochód z gospodarstwa rolnego, który od 1.10.2015r. wynosi 743,47 zł miesięcznie). Zatem stały średni miesięczny dochód W. i E. C. to kwota 3589,46 zł. Z kolei średnie miesięczne wydatki to 1985,12 zł. Organ I instancji wyjaśnił, że nie wziął pod uwagę innych wskazywanych przez W. i E. C. wydatków takich jak: koszty sądowe, koszty służebności gruntowych, wpłata dla syna B, ponieważ nie są to stałe wydatki związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Również nie wzięto pod uwagę kosztów biletu miesięcznego syna E., ponieważ były one ponoszone tylko do miesiąca czerwca 2015r. Natomiast wydatki poniesione na zakup materiału siewnego, na naprawę ciągnika również nie są stałymi wydatkami i zostały one wkalkulowane w przyjętym dochodzie z 1 ha przeliczeniowego. Organ I instancji stwierdził, że po odliczeniu średnich miesięcznych wydatków w wysokości 1985,12 zł, W. i E. C. pozostaje kwota 1604,34 zł, tj. 534,78 zł/na osobę/na miesiąc. W ocenie organu I instancji sytuacja W. i E. C. jest trudna, w szczególności z uwagi na chorobę E. C. i wysokie koszty leczenia, jednak biorąc pod uwagę fakt osiągania przez wnioskodawców stałych dochodów w postaci wynagrodzenia za pracę E. C., renty W. C., dochodów z gospodarstwa rolnego oraz możliwość pozyskania znacznych ilości drzewa z lasu stanowiącego ich własność, nie można w opisanej sytuacji stwierdzić "niewątpliwej niemożności" poniesienia przez strony kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Organ I instancji stwierdził, że biorąc pod uwagę przepis art. 267 Kpa oraz fakt, iż w sytuacji zwolnienia strony z opłaty za rozgraniczenie, koszty te musiałyby zostać pokryte ze środków publicznych tj. z budżetu Gminy, brak możliwości pokrycia tych kosztów przez stronę nie może budzić wątpliwości a w omawianej sprawie taka sytuacja nie występuje. W zażaleniu na powyższe postanowienie organu I instancji W. i E. C. podnieśli, że koszty postępowania rozgraniczeniowego powinni ponosić wyłącznie wnioskodawcy, bowiem to w ich interesie nastąpiło ustalenie przebiegu granic. Wskazali również, że nie uwzględniono w postępowaniu wszystkich ich wydatków, w szczególności tych związanych z chorobą E. C. Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2015r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 267 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy L z dnia [...] 2015r. nr [...]. Kolegium stwierdziło, że ustalenia organu I instancji należy skorygować o przyjętą do dochodu kwotę pożyczki, bowiem kwota ta nie powinna być traktowana jako dochód, skoro z istoty pożyczki wynika, że wymaga ona zwrotu. Zatem dochód wynosi: 846,93 zł (renta), 1597,16 zł (wynagrodzenie) i 645,37 zł (dochód z gospodarstwa rolnego). W sumie jest to kwota: 3089,46 zł. Z kolei wydatki powinny być, zdaniem Kolegium, pomniejszone o kwoty spłacanej przez E. C. pożyczki, co jest konsekwencją niewliczenia tej pożyczki do dochodu. Zatem wydatki te stanowią kwotę: 1720,12 zł. Kolegium uznało zatem, że miesięcznie W. i E. C. pozostaje kwota 1369,34 zł, która to kwota nie jest wydatkowana na comiesięczne udokumentowane potrzeby strony postępowania. Kolegium nie wliczyło do dochodu kwoty otrzymywanej dopłaty z Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa, ani też hipotetycznego dochodu, który możliwy jest do uzyskania w przypadku sprzedaży drewna pozyskanego z lasu, stanowiącego własność stron. Z kolei do wydatków nie zostały wliczone wydatki, które nie są wydatkami stałymi: na naprawę ciągnika, zakup materiału siewnego, koszty służebności gruntowej. Zdaniem organu odwoławczego, organ l instancji prawidłowo przyjął, że mimo niewątpliwie trudnej sytuacji życiowej i finansowej, W. i E. C. mogą ponieść koszty rozgraniczenia, a zatem brak jest podstaw do umorzenia wobec nich tych kosztów. Pismem z dnia 7 stycznia 2016r. W. i E. C. wnieśli skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się jego uchylenia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, które to przepisy obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżących, wyliczenia dokonane przez organy obydwu instancji obarczone zostały błędem polegającym na nie uwzględnieniu po stronie wydatków gospodarstwa domowego wydatków na żywność i napoje bezalkoholowe, odzież i obuwie oraz łączność, a także rat pożyczki. Skarżący stwierdzili, że przy dokonaniu prawidłowych wyliczeń bezspornym powinno być, że spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 267 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi podnosząc, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z powyższymi kryteriami należało uznać, że skarga W. i E. C. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Stanowiący podstawę prawną kontrolowanego postanowienia przepis art. 267 kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960r., Dz. U. z 2013r., poz. 267, zwana dalej kpa) przewiduje, że w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że zwolnienie z opłat ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, lecz daje organowi większą swobodę co do treści rozstrzygnięcia, przy czym organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym stanowić zatem może prawidłowa analiza stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2011r., sygn. akt I OSK 1950/10, Lex Omega nr 1070817). W orzecznictwie podkreśla się, że "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa" (wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999r., sygn. akt III SA 7900/98, Lex omega nr 47243). Podkreśla się również, że "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa., ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych" (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2003r., sygn. akt II SA 2486/01, Lex Omega nr 149543). Rozstrzyganie w ramach uznania wymaga zatem od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 kpa), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa). Przez właściwe motywowanie decyzji organ winien również prawidłowo zrealizować zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 kpa. Zatem obowiązkiem organu administracji jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, czyli wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę. Akty uznaniowe podlegają zatem kontroli sądów administracyjnych polegającej na ocenie, czy zostały one podjęte zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano je w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów i czy nie jest dowolna. Akt uznaniowy może być przez sąd uchylony zwłaszcza w przypadku stwierdzenia, iż organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Odnosząc powyższe ogólne uwagi do kontrolowanego w tej sprawie postępowania, Sąd nie stwierdził, aby organy obu instancji przekroczyły granice uznania administracyjnego. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że skarżący nie wykazali w przekonujący sposób, aby w sprawie występowała przesłanka zawarta w art. 267 kpa, czyli niewątpliwa niemożność poniesienia przez skarżących kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Należy uznać, że organy dokonały w tej sprawie rzetelnej analizy sytuacji majątkowej skarżących. Dla oceny zdolności do poniesienia kosztów postępowania administracyjnego konieczne było zestawienie uzyskiwanych przez skarżących dochodów oraz ponoszonych przez nich wydatków na codzienne utrzymanie. Trafnie organy uwzględniły w tej sprawie nie tylko realne wpływy pieniężne skarżących, lecz także posiadany majątek oraz właściwe wykorzystanie posiadanych zasobów, tj. zasobów drewna pozyskanego z lasu będącego ich własnością. W odniesieniu do skarżących organ II instancji prawidłowo skorygował przyjęty przez organ I instancji zakres uzyskiwanych dochodów i ponoszonych wydatków. Oceniając zdolność do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego organy prawidłowo wywiązały się z obowiązku wzięcia pod uwagę uzyskiwanych przez skarżących dochodów oraz posiadanego majątku. Organy prawidłowo przeanalizowały wysokość miesięcznych dochodów i wydatków skarżących oraz zasadnie uwzględniły fakt, że skarżący są właścicielami lasu, z którego możliwe jest pozyskiwanie drewna. Uwzględniono podawane przez skarżących stałe ich wydatki związane z chorobą. Pozostałe natomiast wydatki o których piszą skarżący w skardze, niezbędne do codziennego utrzymania, zostały przez organ uwzględnione w kwocie dochodów, która pozostaje skarżącym po odjęciu wyodrębnionych przez organ wydatków stałych. Na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego organy obu instancji zasadnie przyjęły, że uzyskiwane przez skarżących dochody, przy uwzględnieniu ich majątku, nie wskazują na zaistnienie po stronie skarżących niewątpliwej niemożności poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w rozumieniu art. 267 kpa. O "niewątpliwej niemożności poniesienia kosztów" można byłoby mówić wtedy, kiedy zostałby stwierdzony brak możliwości ich poniesienia, użyte zaś przez ustawodawcę sformułowanie "niewątpliwa" należy rozumieć jako graniczące z pewnością. Ciężar dowiedzenia tych okoliczności spoczywał na wnioskodawcach, jednakże nie wykazali oni zachodzenia tej przesłanki w niniejszej sprawie. Pamiętać też należy, że koszty postępowania rozgraniczeniowego nie są wydatkiem koniecznym do pokrycia w krótkim okresie czasu, ponieważ od wszczęcia takiego postępowania do jego zakończenia z reguły upływa dłuższy okres czasu pozwalający na przygotowanie się do uiszczenia jego kosztów. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał zatem, że organy obu instancji przy ocenie sytuacji majątkowej skarżących wzięły pod uwagę wszystkie istotne okoliczności i nie można zarzucić im naruszenia art. 7 §1 i art. 80 kpa. W konsekwencji należało więc przyjąć, że organy te nie przekroczyły granic uznania administracyjnego zakreślonych treścią art. 267 kpa. Podkreślić trzeba też, że w niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegało postanowienie wydane w przedmiocie zwolnienia skarżących od kosztów postępowania rozgraniczeniowego, a więc Sąd nie badał zasadności rozłożenia kosztów tego postępowania po połowie pomiędzy skarżących i inicjatorów postępowania rozgraniczeniowego. Sposób podziału tych kosztów był bowiem przedmiotem rozstrzygnięcia w odrębnych postanowieniach. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł o oddaleniu skargi, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.