III SA/Kr 1751/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Halina Jakubiec Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 października 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Pismem z dnia 20 czerwca 2016 r. K. P. zwrócił się do Zarządu Dróg i Komunikacji o wydanie zezwolenia na lokalizację pawilonu gastronomicznego w pasie drogowym alei A w T, tj. na działce nr [...] obr [...]. Decyzją z dnia [...] 2016 r. Prezydent Miasta odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] - alei A (działka nr [...] obr [...]) w T. W uzasadnieniu organ wskazał, że projektowany obiekt budowlany tj. pawilon gastronomiczny będzie zlokalizowany na działce nr [...] obręb [...] w pasie drogowym alei A w T w bezpośrednim sąsiedztwie przystanku autobusowego. W obrębie planowanej lokalizacji obiektu handlowego występuje duży ruch pieszych, generowany między innymi przystankiem autobusowym oraz obsługą instytucji publicznych i firm (między innymi Urzędu Miasta, Poczty, Teatru, Szkół, Urzędu Skarbowego, NFZ, Urzędu Wojewódzkiego, itp.). Zgodnie z oznakowaniem - znak kompilacji C-B i C-16 oznacza drogę, na której dopuszcza się tylko ruch pieszych i rowerów. Ruch pieszych i rowerzystów odbywa się na całej powierzchni (symbole oddzielone są kreską poziomą). Szerokość ciągu pieszo-rowerowego wynosi ok. 4 metrów. Zgodnie z przedstawionym projektem zagospodarowania terenu, wymiary planowanego pawilonu handlowego wynoszą 4,5 metry x 2,5 metra. Do szerokości pawilonu wynoszącej 2,5 metra należy dodatkowo dodać szerokość lady - półki wystającej poza obrys rzutu poziomego wynoszącą 40 cm. Tym samym planowane usytuowanie obiektu handlowego ograniczy szerokość istniejącego ciągu pieszo-rowerowego do ok. 2,60 metra. Zdaniem organu należy uznać, że planowany przez skarżącego obiekt handlowy ze względu na swoje wymiary i istniejące uwarunkowania terenowe powodowałby pogorszenie komfortu przemieszczania się pieszych i rowerzystów ze względu na konieczność omijania przeszkody na ich drodze, która ogranicza przestrzeń niezbędną dla ich bezpiecznego poruszania się. Opisany wyżej ujemny wpływ lokalizacji obiektu handlowego na bezpieczeństwo i komfort korzystania użytkowników ruchu z pasa drogowego alei A na analizowanym odcinku jest przesłanką negatywną uniemożliwiającą zastosowanie przez zarządcę drogi art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w celu udzielenia stronie zezwolenia na lokalizacje obiektu handlowego w pasie drogowym. Pas drogowy ze swojej istoty nie służy do prowadzenia działalności handlowej, ale przede wszystkim wykorzystywany ma być dla potrzeb ruchu i postoju pojazdów, ruchu pieszych oraz dla potrzeb zarządzania drogami. W opisanej wyżej sytuacji usytuowanie obiektu handlowego, który nie jest urządzeniem związanym z gospodarką drogową i potrzebami ruchu drogowego, nie można uznać za "szczególnie uzasadniony przypadek" głównie ze względu na kolizję zamierzenia strony z wymogami bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ponadto projektowana lokalizacja obiektu handlowego wpłynie negatywnie na funkcjonalność pasa drogowego, ponieważ obiekt zostałby usytuowany w miejscu istniejącego zieleńca. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł K. P. zarzucając organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., albowiem decyzja wydana została bez podstawy prawnej, gdyż organ kwestię zezwolenia winien rozpatrzyć w jednym postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę pawilonu gastronomicznego na działce nr [...]. Ponadto odwołujący się wskazał, że planowana inwestycja nie znajduje się w pasie drogowym, co stanowi naruszenie art. 4 pkt 1 w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Dodatkowo w odwołaniu zarzucono, że organ l instancji nie przeprowadził w sposób właściwy postępowania wyjaśniającego i nie dokonał oceny całokształtu sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 października 2016 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] tj. alei A (działka nr [...] obr. [...]) w T. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że droga publiczna jest rzeczą przeznaczoną do prowadzenia ruchu. Mając takie właściwości, droga jest narzędziem wykonywania zadań komunikacyjnych państwa. Wykorzystywanie drogi do celów niezwiązanych z ruchem drogowym lub zarządzaniem drogą byłoby sprzeczne ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tej rzeczy publicznej. Niektóre z czynności niezgodnych z funkcją drogi mogą powodować nie tylko zagrożenia dla stanu drogi jako budowli, ale także niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowa użytkowników dróg. Ustawodawca, mając świadomość tych zagrożeń zarówno w systemie prawa administracyjnego, jak i karnego, zakazuje podejmowania czynności mogących naruszać substancję drogi lub zasady ruchu drogowego (zob. W. Maciejko, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, LexisNexis 2010). Stosownie do art. 39 ust. 3 ww. ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika, że lokalizowanie obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Przede wszystkim powyższy przepis daje możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lutego 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1909/07, opubl. w LEX nr 481237). W zaskarżonej decyzji organ l instancji wywiódł, że planowany obiekt handlowy, ze względu na swoje wymiary spowodowałby pogorszenie komfortu przemieszczania się pieszych i rowerzystów. Zwrócono tu uwagę na fakt, że chodnik wraz ze ścieżką rowerową al. A wykorzystywana jest przez pieszych i rowerzystów w obu kierunkach i nie należy jej ograniczać poprzez zabudowę obiektami niezwiązanymi z potrzebami zarządzania drogami. Po wtóre w rejonie planowanej inwestycji znajduje się przystanek autobusowy i budynki użyteczności publicznej (Urząd Miasta, Poczta, Teatr, Urząd Skarbowy, NFZ, Urząd Wojewódzki). W związku z tym występuje tu wzmożony ruch pieszych i rowerzystów, który odbywa się na całej powierzchni. Szerokość tego ciągu pieszo- rowerowego wynosi 4 metry. W ocenie Kolegium Odwoławczego za słuszne należy uznać argumenty organu w tym zakresie. Pas drogowy alei A znajduje się w ścisłym centrum miasta T, gdzie występuje znaczący ruch pieszych, spowodowany przede wszystkim przystankiem, z którego odjeżdżają autobusy kursujące w obrębie miasta, jak i do innych miejscowości sąsiadujących z T, a z którego korzysta głównie młodzież uczęszczająca do szkół zlokalizowanych w sąsiedztwie tego miejsca. Także budynki administracji państwowej są przyczyną tak licznego ruchu pieszych. Dlatego też lokalizowanie w tym rejonie obiektu handlowego nie odbędzie się bez wpływu na warunki korzystania z pasa drogowego, a chodzi tu głównie o ów ciąg pieszo-rowerowy. Słusznie zauważył organ, że usytuowanie budynku w sposób znaczny ograniczy szerokość istniejącego ciągu pieszo-rowerowego do ok. 2,60 metra. Z treści przepisów art. 39 ust. 1 pkt 1 oraz art. 39 ust. 3 zdanie 1 ww. ustawy wynika, że bezpieczeństwo ruchu drogowego jest dobrem szczególnie chronionym. W tym kontekście każde umieszczenie w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zagraża temu bezpieczeństwu i jest prawnie zakazane. Zezwolenie, co trzeba podkreślić w drodze wyjątku, na umieszczenie obiektu w pasie drogowym musi być więc spowodowane względami, które powodują za uzasadnione odstępstwo od zasady zakazu lokalizacji obiektów w pasie drogowym. Zdaniem Kolegium Odwoławczego chęć prowadzenia działalności gospodarczej w obiekcie zlokalizowanym w pasie drogowym nie może być ujmowana jako szczególnie uzasadniony przypadek. Odnosząc się do zarzutu K. P., co do braku podstawy do prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację obiektu handlowego w pasie drogowym zaznaczono, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a postępowanie w sprawie lokalizacji w pasie drogowym są odrębnymi postępowaniami, a w szczególności postępowanie w sprawie lokalizacji w pasie drogowym nie jest częścią postępowania o pozwolenie na budowę. Potwierdzeniem tego jest przepis art. 39 ust. 3a. ustawy o drogach publicznych. Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie ma podstaw do uznania, że decyzja w sprawie lokalizacji w pasie drogowym jest zbędna, a przywołany przez odwołującego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2007 r. dotyczy postępowania uzgodnieniowego na etapie sprawy odnoszącej się do ustalenia warunków zabudowy i w tej sprawie nie może zostać uwzględniony. Nadto Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że działka nr [...] w T stanowi część pasa drogowego al. A. Jak wynika z wypisu z ewidencji gruntów z 10 sierpnia 2016 r. działka nr 104 jest drogą, pozostającą w zarządzie Zarządu Dróg Miejskich. W dniu 21 lipca 2016 r. Prezydent Miasta T wniósł do Wojewody o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta T własności nieruchomości objętej działką ewidencyjną nr [...]. Po wtóre okoliczność ta wynika także z mapy zasadniczej znajdującej siew aktach sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Kolegium Odwoławcze uznało zaskarżoną decyzję organu l instancji za prawidłową i zgodną z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. P. zarzucił: 1) naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez zakwalifikowanie działki nr [...] obr. [...] należącej do [...] w T, jako pasa drogowego przy jednoczesnym braku tej działce wszystkich elementów legalnej definicji pasa drogowego. Brak jej obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą; 2) w przypadku przyjęcia przez Sąd, że działka ta stanowi pas drogowy, wskazał na naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez pominięcie okoliczności, że pawilon gastronomiczny planowany przez skarżącego mieści się w obowiązującej linii zabudowy, a nadto nie wykazuje cech mogących świadczyć, że planowana inwestycja w jakikolwiek sposób mogłaby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszyć jej trwałość, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego - a tym samym pominięcie okoliczności, że przypadek inwestycji skarżącego jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym, w którym ustawa dopuszcza lokalizację takiej inwestycji w pasie drogowym; 3) naruszenie art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że każda inwestycja lokalizowana w pasie drogowym wypełnia przesłanki opisane w tym artykule. Przedmiotowej decyzji skarżący zarzucił ponadto również naruszenie przepisów postępowania a to: 1) art. 6 K.p.a. poprzez orzekanie z uwzględnieniem, zdarzeń przyszłych i niepewnych, bazowanie na projektach zmian aktów normatywnych, a zatem, orzekanie z pominięciem obowiązujących przepisów prawa; 2) art. 7 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej- polegające na nie zbadaniu całości okoliczności, mających istotne znaczenie dla sprawy oraz orzekanie bez wnikliwej analizy sprawy. W związku z powyższym wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwana dalej w skrócie "P.p.s.a.". Zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). W tej sprawie Sąd uznał, że skarga skarżącego zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ja decyzja organu I instancji narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Podstawą materialnoprawną rozstrzygania w tej sprawie przez organy administracji był art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.d.p.". Zgodnie z tym przepisem zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. wprost wymienia, że w szczególności zabrania się lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Stosownie zaś do art. 39 ust. 3 u.d.p. jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Przedstawione przepisy dość precyzyjnie regulują zasady lokalizowania obiektów nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, zgodnie z którymi zasadą jest zakaz umiejscawiania takich obiektów w pasie drogowym, a wyjątek od tej zasady możliwy jest jedynie wtedy, gdy przemawia za tym szczególnie uzasadniony przypadek i nie spowoduje to możliwości zniszczenia lub uszkodzenia drogi bądź jej urządzeń albo zmniejszenia jej trwałości oraz nie będzie zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Niewątpliwie wniosek skarżącego skierowany do zarządcy drogi publicznej na terenie Miasta T dotyczył wyrażenia zgody na lokalizację obiektu nie związanego ani z potrzebami zarządcy tej drogi, ani też z samym ruchem drogowym. Skarżący wnosił o wyrażenie zgody na lokalizację pawilonu gastronomicznego o wymiarach 2,5 metra szerokości bez doliczania szerokości lady sprzedażowej i okapu nad pawilonem i 4,5 metra długości (akta administracyjne sprawy organu I instancji, karty nr 19-20). Tym samym do samej możliwości wyrażenia zgody przez zarządcę drogi niezbędnym było ustalenie, że taki pawilon handlowy nie będzie powodował niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń albo zmniejszenia jej trwałości bądź zagrażał bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz wykazania przez wnioskodawcę, że za wyrażeniem zgody na lokalizację tego pawilonu przemawia szczególnie uzasadniony przypadek. Organy administracji uznały, że wyrażeniu zgody sprzeciwia się przesłanka zagrożenia bezpieczeństwu ruchu drogowego. Sąd oceniając wydane w tej sprawie decyzje oraz przebieg postępowania administracyjnego nie potwierdza tego stanowiska na podstawie dotychczas zebranego materiału dowodowego w tej sprawie. Zgodnie z art. 4 pkt 5 i 6 u.d.p. zarówno jezdnia jak i chodnik stanowią części drogi przeznaczonej odpowiednio do ruchu pojazdów (jezdnia) oraz ruchy pieszych (chodnik). Potwierdza to art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 128), zgodnie z którym drogę stanowi wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Jak wynika z akt sprawy, z żadnego dokumentu zgromadzonego w aktach sprawy nie wynikają granice pasa drogowego al. A w T w części obejmującej proponowaną lokalizację pawilonu gastronomicznego. Nie zostały wyraźnie oznaczone ani pas jezdni, ani chodnik (lub chodniki), ani też pas drogi dla rowerów. Wprawdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w toku postępowania odwoławczego zwróciło się do organu I instancji o przekazanie mapy z zaznaczeniem chodnika i usytuowania planowanego pawilonu gastronomicznego (akta administracyjne sprawy organu II instancji, karta nr 28), a organ I instancji przekazał organowi II instancji kilka map, ale z tych map nie wynikają żadne granice pasa drogowego, jezdni lub chodnika - (akta administracyjne sprawy organu II instancji, karty nr 30-31). Tym samym mimo braku ustalenia istotnych w sprawie okoliczności, organ II instancji poprzestał de facto na ustaleniach organu I instancji, które były niekompletne i nie pozwalały na potwierdzenie stanu faktycznego zawartego w decyzji organu I instancji. Sąd w tej sprawie oceniając mapę dla celów projektowych dołączoną do wniosku przez skarżącego (akta administracyjne sprawy organu I instancji, karta nr 2), jak i kopię mapy zasadniczej dla celów opiniodawczych (akta administracyjne sprawy organu II instancji, karta nr 30; akta administracyjne sprawy organu I instancji, karta nr 8) i kopię mapy ewidencyjnej dla celów opiniodawczych (akta administracyjne sprawy organu II instancji, karta nr 31; akta administracyjne sprawy organu I instancji, karta nr 9) nie mógł skontrolować, czy ustalenia organów administracji są w tej sprawie trafne. Można domyślać się, że skarżący zamierzał zlokalizować przedmiotowy pawilon w pasie drogowym – w pasie chodnika. Mogą za tym wskazywać oznaczenia przerywanymi liniami granicy chodnika narysowane tuż przy murze oporowym oddzielającym skarpę od terenu chodnika, a samo umiejscowienie projektowanego pawilonu znajduje się prawdopodobnie w tej części działki nr [...], która jest zajęta pod pas drogowym (chodnik) w ciągu al. A w T. Jednakże dopóki nie zostanie wyraźnie określona na stosownej mapie dla celów projektowych granica chodnika i pasa drogowego al. A w T, to Sąd nie ma pewności co do prawidłowości ustaleń organów w tym zakresie. Tym samym Sąd nie może ocenić, czy zarzut skarżącego, że ta część działki nr [...], na której planowany jest pawilon gastronomiczny nie stanowi pasa drogowego jest prawidłowo lub nieprawidłowy. Być może organy mają rację twierdząc, że część działki nr [...] rzeczywiście znajduje się poza opasem drogowym ale na tej części skarżący nie projektował lokalizacji pawilonu. Nie zostało to jednak wykazane w tej sprawie. Natomiast podniesiona przez skarżącego kwestia własności działki nr [...] nie może mieć w tej sprawie znaczenia, ponieważ sam fakt niewątpliwie objęcia części działki nr [...] pasem drogowym alei A w T nie budzi żadnych wątpliwości. W aktach znajduje się także informacja o wszczęciu odrębnego postępowania przed Wojewodą w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 1333, poz. 872 z późn. zm.) celem stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto T z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności do części działki nr [...] zajętej pod drogę publiczną. Decyzje wydawane w przedmiocie udzielenia zgody na lokalizacje obiektu budowlanego w pasie drogowym niezwiązanego z ruchem drogowym bądź z czynnościami zarządcy drogi mają charakter decyzji uznaniowych. Takie decyzje nie są decyzjami dowolnymi. Co do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym istnieje obowiązek ich szczegółowego uzasadnienia. Nie jest wystarczające wskazanie, że dany organ podał motywy rozstrzygnięcia, ale dodatkowo musi on wykazać, że w danej sprawie nie można było sprostać żądaniom strony ze względu na przesłanki wynikające z powołanego art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. W ocenie Sądu w tej sprawie organy nie sprostały obowiązkowi uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć. Przede wszystkim organy obu instancji nie wskazały na wystąpienie przesłanki zagrażania bezpieczeństwu ruchu pieszych i osób korzystających ze ścieżki rowerowej zlokalizowanej w pasie chodnika. Trafnie w tym zakresie organy powołały się przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124). Zgodnie z § 44 ust. 4 ww. rozporządzenia szerokość chodnika odsuniętego od jezdni lub szerokość samodzielnego ciągu pieszego nie powinna być mniejsza niż 1,5 metra, a dopuszcza się miejscowe zmniejszenie szerokości chodnika do jednego metra, jeżeli jest on przeznaczony wyłącznie do ruchu pieszych. Zgodnie z § 46 ust. 1 ww. rozporządzenia usytuowanie ścieżki rowerowej względem jezdni powinno zapewnić bezpieczeństwo ruchu co oznacza, że na drogach klasy Z (taką drogą mającą status drogi powiatowej jest aleja A w T) na terenie zabudowanym dopuszcza się, zgodnie z § 46 ust. 3 ww. rozporządzenia, wyznaczenie pasów ruchu dla rowerów o szerokości nie mniejszej niż 1,5 metra i nie większej niż dwa metry każdy. Szerokość ścieżki rowerowej powinna wynosić nie mniej niż 1,5 metra gdy jest ona jednokierunkowa i nie mniej niż 2 metry gdy jest ona dwukierunkowa. Jeżeli zaś ze ścieżki rowerowej jednokierunkowej mogą korzystać także piesi, to wówczas szerokość minimalna takiej ścieżki powinna wynosić co najmniej 2,5 metra (§ 47 ust. 1 pkt 1-3 ww. rozporządzenia). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że minimalna szerokość ciągu pieszego wraz z dwukierunkowa ścieżką rowerową powinna wnosić co najmniej 3,5 metra z możliwym miejscowym ograniczeniem do 3 metrów. Natomiast szerokość chodnika zawierającego ścieżkę rowerową jednokierunkową z której mogą korzystać także piesi winna wynosić co najmniej 2,5 metra. Dodatkowo zgodnie z załącznikiem nr 1 pkt 5.2 do ww. rozporządzenia szerokość skrajni (czyli wolnej przestrzeni) dla ścieżki rowerowej powinna wynosić co najmniej 0,2 metra po obu stronach ścieżki rowerowej, co skutkuje jeszcze zwiększeniem wymienionych szerokości jako minimalnych szerokości pasa chodnika wraz ze ścieżką rowerową. Jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z przedłożonej przez wnioskodawcę mapy dla celów projektowych nie wynika, jaka będzie odległość projektowanego budynku pawilonu gastronomicznego od krawędzi chodnika mierzonej w kierunku jezdni alei A w T. Przyjęcie przez organy obu instancji tej szerokości jako wynoszącej ok. 3 metrów jest dowolne. Ani z żadnej mapy, ani też z żadnego innego dokumentu nie wynika, że ścieżka rowerowa zlokalizowana w ciągu chodnika al. A w T jest ścieżką dwukierunkową. Na tym oparły swoją argumentację organy obu instancji twierdząc, że skoro ścieżka ta jest dwukierunkowa, to szerokość chodnika z taką ścieżką winna wynosić co najmniej 3 metry, a przy projektowanej lokalizacji pawilonu gastronomicznego nie zachowano by tej szerokości. Organy powinny zgromadzić dokumenty potwierdzające zarówno lokalizację w pasie tego chodnika samej ścieżki rowerowej, jak i tego, że ta ścieżka jest dwukierunkowa. Nie wystarcza samo samowolne poruszanie się rowerzystów na chodniku bez wyznaczonej ścieżki rowerowej lub samowolne poruszanie się rowerzystów w obi kierunkach, gdyby nawet ustanowiona tam ścieżka była jednokierunkowa. Tym samym wskazanie przez oba organy, że projektowana lokalizacja narusza zasady bezpieczeństwa, ponieważ pomniejsza szerokość chodnika poniżej dopuszczalnej szerokości wymaganej przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – nie zostało wykazane. Gdyby rzeczywiście organy ustaliły ponad wszelką wątpliwość, że zlokalizowanie pawilonu gastronomicznego w pasie drogowym powoduje pomniejszenie samej szerokości chodnika wraz z pasem ścieżki rowerowej poniżej minimalnych wartości przyjętych w obowiązującym rozporządzeniu, to taka sytuacja powinna być oceniona jako zagrażająca bezpieczeństwu ruchu drogowego pieszych i rowerzystów na odcinku proponowanej lokalizacji tego pawilonu. Wyznaczone w rozporządzeniu minimalne szerokości zarówno pasa chodnika jak i ścieżki rowerowej mają na celu zapewnienie bezpieczeństwa osób poruszających się po takiej części drogi. Ich zmniejszenie oznacza zagrożenie tego bezpieczeństwa. Samo podniesienie przez organy administracji jako dodatkowego argumentu znacznego ruchu pieszych w miejscu projektowanej lokalizacji pawilonu gastronomicznego wynikającego z lokalizacji alei A w centrum miasta T, bliskiej odległości szkół, budynków administracji publicznej i użyteczności publicznej oraz przystanku przesiadkowego z którego odjeżdżały i przyjeżdżały autobusy do pozostałych osiedli T jak i miejscowości poza T będzie miało znaczenie wówczas, gdy prawidłowo ustalone zostaną parametry pasa drogowego w miejscu lokalizacji, tj. w szczególności szerokość chodnika, szerokość pasa dla rowerów i ruch rowerów (jednokierunkowy lub dwukierunkowy). Niewątpliwie także sam skarżący kierował się możliwością zwiększenia swoich obrotów handlowych zamierzając zlokalizować pawilon gastronomicznych w tak uczęszczanej części T. W ocenie Sądu trafnie natomiast przyjęły organy, że samo lokalizowanie tego obiektu w projektowanym przez skarżącego miejscu nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem i nie może nim być okoliczność braku takiego obiektu w okolicy alei A. Skarżący nie podał przy tym w swoim wniosku jakichkolwiek argumentów dotyczących zajęcia tej części opasa drogowego poza argumentem prowadzenia działalności gospodarczej. Ustosunkowując się do pozostałych argumentów skarżącego należy stwierdzić, że zasadniczo nie są one zasadne. Okoliczność, że skarżący uzyskał, jak sam to podnosi, decyzję ustalająca warunki zabudowy nie oznacza, że z takiej decyzji przyznano skarżącemu jakiekolwiek prawa. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie tworzy żadnych praw, a jedynie określa możliwość lokalizacji danego obiektu budowlanego po spełnieniu innych jeszcze warunków. Takim warunkiem w tej sprawie była zgoda zarządcy drogi publicznej. Natomiast organy w tej sprawie powinny ustalić, czy wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy może być w tej sprawie określane jako szczególnie uzasadniony przypadek. Z art. 39 ust. 3 u.d.p. wynika, że tylko i wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach może być udzielona zgodna na lokalizowanie takich obiektów jaki wskazał sam skarżący. Ustalenie w postępowaniu administracyjnym istnienia lub nieistnienia w konkretnej sprawie właśnie owego szczególnie uzasadnionego przypadku wiąże się ściśle z rozkładem ciężaru dowodu co do spełnienia tej przesłanki. Zarówno konstrukcja art. 39 ust. 3 u.d.p. jak i jego wyjątkowy charakter prowadzą do wniosku, że to na skarżącym jako podmiocie występującym o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi publicznej spoczywał ciężar wykazania zaistnienia po jego stronie szczególnych, wyjątkowych okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać w konkretnym przypadku odstąpienie od zakazu określonego w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., bo to skarżący jako wnioskodawca wywodzi z takich okoliczności korzystne dla siebie skutki prawne, a więc ma interes w uzyskaniu pozytywnego rozstrzygnięcia. W toku postępowania organy winny wezwać skarżącego do wykazania, jakie to argumenty lub okoliczności maja uzasadniać w rozumieniu samej strony wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku przemawiającego za udzieleniem zezwolenia. Zarzut naruszenia art. 6 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia administracyjnego na projekcie przepisów nie jest zasadny. Wprawdzie częściowo taką argumentację dotyczącą projektu zmiany rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przywołał w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji, ale już organ II instancji całkowicie pominął taką argumentację i oparł swoje rozstrzygniecie tylko na obowiązujących przepisach. Tym samym organ II instancji uzasadniając zaskarżoną decyzję prawidłowo oparł się tylko na obowiązujących przepisach. Zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. jest zasadny w tym zakresie, że organy nie ustaliły niewątpliwy stan faktyczny sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w tej sprawie dokonano naruszenia przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia ustalenia rzeczywistego stanu sprawy i brak uzasadnienia przesłanek, jakimi kierował się organ I i II instancji wydając decyzje w tej sprawie. To zaś, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oznacza w tej sprawie, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka wada uzasadnia, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. przy ponownie rozpoznawanej sprawie organ I instancji winien w szczególności wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia mapy projektowej o odległości dotyczące chodnika w obszarze projektowanego pawilonu gastronomicznego, tj. szerokości całego chodnika, szerokości tego chodnika po zajęciu przez projektowany pawilon i szerokości pasa ścieżki rowerowej. Ponadto organ I instancji winien w sposób precyzyjny ustalić szerokość pasa drogowego alei A w T w obszarze projektowanego pawilonu gastronomicznego, szerokości pobocza, chodnika, ścieżki rowerowej i wyjaśnić, czy ścieżka ta ma charakter ścieżki (pasa dla rowerów) jednokierunkowej czy dwukierunkowej opierając się na dokumentacji, a nie faktycznym sposobie korzystania z chodnika i ścieżki rowerowej. Należy także wezwać skarżącego do wskazania, jakie okoliczności w rozumieniu skarżącego uzasadniają wystąpienie szczególnej sytuacji uzasadniającej lokalizowanie obiektu w pasie drogowym. Dopiero ustalenie tych okoliczności pozwoli na wykazanie, czy sytuowanie projektowanego pawilonu gastronomicznego będzie zagrażało bezpieczeństwu ruchu drogowego.