III SA/Kr 1761/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Hanna Knysiak – Molczyk WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant st. ref. Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi K. Z. i K. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 5 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ujawnienia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków skargę oddala. Zaskarżoną decyzją z dnia 5 września 2014 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.) w zw. z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn., Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm., zwanej dalej w skrócie "P.g.k.") utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2014 r., znak: [...], o odmowie ujawnienia K. Z. i K. Z. jako władających na zasadzie samoistnego posiadania do działki nr [...] o pow. 0,1721ha w obrębie M, jedn. ewid. B. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 12 lutego 2014 r. K. Z. i K. Z. zwrócili się do Starosty "o sprostowanie błędnego zapisu w operacie ewidencji gruntów działki nr [....] o powierzchni 0,17 ha". W uzasadnieniu wniosku podali, że działka ta stanowi część gruntów serwitutowych i jest w posiadaniu samoistnym rodziny od 1950 r. Po wszczęciu postępowania organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną oraz dokonał przesłuchania świadków w sprawie. W dniu 17 czerwca 2014 r. zostały przeprowadzone przez pracowników Starostwa Powiatowego, w obecności stron prowadzonego postępowania administracyjnego, oględziny w terenie działki nr [...], położonej w M. W dniu [...] 2014 r. Starosta wydał decyzję, znak: [...], o odmowie ujawnienia wnioskodawców jako władających na zasadzie samoistnego posiadania do działki nr [...] o pow. 0,1721 ha. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że z zebranego materiału dowodowego znajdującego się w aktach spraw wynika, iż K. Z. i K. Z. od 10 lat nie użytkują przedmiotowej działki. Z treści protokołu z oględzin w terenie, załączonej kopii mapy ewidencyjnej z podkładem sytuacji terenowej oraz z wykonanych zdjęć, wynika, że aktualnie wnioskodawcy nie mają możliwości korzystania z przedmiotowej działki przez postawiony na działce przez właściciela stadniny koni pastuch. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że K. Z. i K. Z. udowodnili swoje władztwo nad działką nr [...] w latach ubiegłych, ale jak sami wielokrotnie podkreślali, od 10 lat nie użytkują działki. Dalej organ przytoczył przepis art. 336 k.c. i wskazał, że z dwóch elementów konstytuujących posiadanie w sprawie można mówić tylko o animus wnioskodawców (zamiar, wola posiadania i korzystania z rzeczy), lecz nie o corpus, bowiem nie mają oni aktualnie fizycznej możliwości korzystania z działki. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. Z. i K. Z., podnosząc szereg okoliczności wskazujących na władanie przedmiotową działką przez nich i ich poprzedników prawnych. Opisaną na wstępie, kwestionowaną skargą, decyzją z dnia 5 września 2014 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że zgodnie z wypisem z dnia 14 lutego 2014 r., z rejestru gruntów obręb M dla działki nr [...] o powierzchni 0,1731 ha, Gmina B ujawniona jest jako władający na zasadzie samoistnego posiadania na podstawie decyzji Starosty z [...] 2003 r., znak: [...]. Zgodnie z wykazem ustalenia stanu posiadania gospodarstw z gruntów wspólnoty gromadzkiej powiatu O gromada B wsi U z 1962 r., jako władający do działki nr [...] został wykazany Z. J. s. J. i M. Prawomocną decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Nr [...] z dnia 26 lutego 1964 r., nieruchomość położona we wsi M, gromada K, pow. O o łącznej powierzchni 14,80 ha, będąca pastwiskiem, została uznana za wspólnotę gruntową. Jednocześnie decyzją tą został zatwierdzony wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych. W "Wykazie użytkowników działek z Wspólnoty z M, w pozycji nr 90 jako użytkownik wykazany został również Z. K. W uaktualnionym wykazie na dzień 8 maja 1998 r., członków Wspólnoty Gruntowej M, K, P wpisany jest Z. K. s. J. i ż. K. c. A., powierzchnia gospodarstwa 1,0842 ha. Zgodnie z zapisem w operacie ewidencji gruntów wsi M gmina B w poz. rej. Nr 239 od roku 1965 do roku 1999 działki o łącznej powierzchni ok. 30 ha były wpisane na rzecz Wspólnoty Gruntowej wsi M. Decyzją Starosty z [...] 1999 r. Nr [...] została zmieniona treść punktu I decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O Nr [...] z dnia 26 lutego 1964 r. nadając mu brzmienie: "Nieruchomości położone w Gminie B we wsi M, obręb ewidencyjny M oznaczone w operacie ewidencji gruntów jako działki: [...] o pow. 0,2544 ha, [...] o pow. 0,8900 ha, [...] o pow. 1,9061 ha, [...] o pow. 11,6488 ha, o powierzchni łącznej 14,6993 ha postanawiam uznać za wspólnotę gruntową". Na podstawie decyzji Starosty O została dokonana stosowna zmiana w ewidencji gruntów. Pozostała część gruntów nadal figurowała w ewidencji gruntów jako Wspólnota Gruntowa w M bez tytułu własności. Decyzją z dnia [...] 2003 r., znak: [...], Starosta orzekł o wprowadzeniu zmiany podmiotowej w części opisowej operatu ewidencji gruntów w obrębie M w gminie B polegającej na ujawnieniu w jednostce rejestrowej nr [...] samoistnego posiadacza Gminę B w miejsce władającej Wspólnoty wsi M do działek o łącznej powierzchni 11,7912 ha. Reasumując, organ II instancji stwierdził, że decyzja Starosty jest prawidłowa, bowiem wpis władającego może być dokonany tylko wówczas, gdy władanie jest stanem bezspornym. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do WSA w Krakowie K. Z. i K. Z., przeprowadzając w jej treści szeroki wywód uzasadniający ich zdaniem bezprawność decyzji Starosty z dnia [...] 2003 r., znak: [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie mogła zostać uznana za zasadną. Przeprowadzona kontrola pod względem zgodności z prawem kwestionowanych skargą decyzji wykazała, że są one zgodne z obowiązującymi w dacie ich wydawania przepisami prawa procesowego i materialnego. Ewidencja gruntów i budynków obejmuje dane o charakterze przedmiotowym (dotyczące gruntów, budynków i lokali) oraz dane o charakterze podmiotowym (dotyczące właścicieli nieruchomości lub podmiotów nimi władających). Kwestie te reguluje w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn., Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm., zwanej dalej w skrócie "P.g.k.") art. 20 ust. 1 i 2. Zgodnie z art. 20 ust. 2 P.g.k., w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także (tj. oprócz informacji o charakterze przedmiotowym): "1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania; 2) miejsce pobytu stałego lub adres siedziby podmiotów, o których mowa w pkt 1; 3) informację o wpisaniu do rejestru zabytków; 4) informację, czy wyróżniony w ewidencji gruntów i budynków obszar gruntu, w całości lub w części, objęty jest formą ochrony przyrody wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 1-9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842 oraz z 2014 r. poz. 805); 5) wartość katastralną nieruchomości; 6) informacje dotyczące umów dzierżawy, jeżeli od wykazania takich informacji w ewidencji gruntów i budynków uzależnione jest nabycie praw wynikających z przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, a także z przepisów o rozwoju obszarów wiejskich." Z analizy przytoczonego przepisu art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k. wynika, że zasadą jest, aby w ewidencji wykazywać właścicieli, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – oprócz właściciela również inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty orne. A contrario zatem (stosując metodę wykładni przepisów - wnioskowania z przeciwieństwa) stwierdzić należy, że w odniesieniu do gruntów innych niż państwowe i samorządowe, ujawnienie władającego i to zarówno właściciela, jak i zamiast właściciela – nie jest dopuszczalne. Wprawdzie z ust. 4 art. 20 P.g.k. wynika, że "Rada Ministrów może rozszerzyć, w drodze rozporządzenia, zakres informacji objętych ewidencją gruntów i budynków, uwzględniając zadania administracji publicznej.", nie mniej jednak, delegacji tej Rada Ministrów nie wykonała. Za wykonanie tej delegacji nie może być bowiem uznane wydanie przez Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Rozporządzenie to bowiem wydał inny organ (Minister), niż ten, dla którego ustawodawca taką kompetencją zastrzegł (Rada Ministrów). Jedyny wyjątek od wyżej wskazanej zasady przewidywał art. 51 P.g.k. stanowił on, że w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego. Przepis ten jednakże został chylony przez art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 897) zmieniającej P.g.k. z dniem 12 lipca 2014 r. wobec tego, skoro decyzja organu I instancji została wydana w dniu 17 lipca 2014 r., a zaskarżona w dniu 5 września 2014 r. nie mógł być on stosowany przez organy administracji w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w podobnej sprawie wyraził w wyroku z dnia 1 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 443/13 pogląd, że: "Analizując jednak treść delegacji zawartej w art. 26 ust. 2 Prawa geodezyjnego, na podstawie której wydane zostało rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów, należy dojść do wniosku, że można w niej dopatrzyć się ustawowego upoważnienia do rozszerzenia zakresu informacji ujawnianych w ewidencji gruntów, o informacje dotyczące również władających gruntami innymi niż państwowe i samorządowe. Zgodnie z ostatnio wymienionym przepisem, minister właściwy do spraw administracji publicznej, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi, określi, w drodze rozporządzenia, sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowy zakres informacji objętych tą ewidencją, sposób i terminy sporządzania powiatowych, wojewódzkich i krajowych zestawień zbiorczych danych objętych tą ewidencją, a także rodzaje budynków i lokali, które nie będą wykazywane w ewidencji, oraz zakres informacji objętych rejestrem cen i wartości nieruchomości, zapewniając informację o gruntach, budynkach, lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych, władających tymi gruntami, budynkami i lokalami, a także szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych. Z przytoczonego przepisu wynika między innymi, że określając zakres informacji objętych ewidencją w ramach tej delegacji, minister miał się kierować potrzebą zapewnienia informacji między innymi o "właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych, władających tymi gruntami". Realizacja takiej potrzeby mieści, w ocenie sądu w sobie również konieczność ujmowania w ewidencji gruntów informacji o osobach władających gruntami innymi niż państwowe lub samorządowe w sytuacji, gdy nieznana jest osoba właściciela tych nieruchomości. Skoro bowiem zgodnie z art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych, to pełniejszą realizację takich celów ewidencji gruntów zapewnia ujawnianie w niej władających gruntami innymi niż państwowe lub samorządowe w sytuacji, gdy brak wiadomości o właścicielach takich gruntów, niż nie ujawnianie w niej kogokolwiek. Znacznie mniej korzystną alternatywą bowiem, zwłaszcza z punktu widzenia interesów fiskalnych Skarbu Państwa jest sytuacja, gdy w ewidencji gruntów odnośnie danej jednostki rejestrowej nie jest ujawniony żaden podmiot, a jedyny wpis określa, że właściciel nieruchomości jest nieustalony. Za przedstawionym wyżej poglądem co do zgodności przepisu § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów z Prawem geodezyjnym, przemawiają również dalsze argumenty. Nie można mieć wątpliwości, że ustawodawca co do zasady nie widzi przeszkód w ujawnianiu w ewidencji gruntów władających gruntami innymi niż państwowe lub samorządowe, skoro wprost przewidział taką możliwość w art. 51 ustawy, a bezpośredniego zakazu ujawniania takich władających w ustawie nie ma, a tylko można go wywieść w drodze wykładni z treści art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego. Ponadto skoro z niezrealizowanej przez Radę Ministrów delegacji zawartej w art. 20 ust. 4 Prawa geodezyjnego wynika, że organ ten mógł rozszerzyć zakres informacji objętych ewidencją gruntów i budynków, uwzględniając zadania administracji publicznej, to oznacza to, że ustawodawca co do zasady dopuszczał możliwość ujawniania w ewidencji gruntów innych jeszcze informacji podmiotowych, niż wynikające z art. 20 ust. 2 pkt 1, a więc i takich, o jakich mowa w § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów." Akceptując to stanowisko, trzeba podkreślić, że trafnie WSA w Kielcach wskazało we wskazanym już wyroku, że przedstawiona powyżej możliwość ujawniania w ewidencji gruntów władających gruntami innymi niż państwowe i samorządowe w sytuacji, gdy nie jest znany ich właściciel, doznaje ograniczenia wynikającego z charakteru ewidencji gruntów i budynków. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie ewidencyjne ma charakter czysto rejestrowy, z czego zdawać sobie sprawę muszą skarżący. Taki pogląd jest niekwestionowany zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych. Wobec tego w postępowaniu ewidencyjnym nie mogą być rozstrzygane żadne spory o charakterze cywilnoprawnym, w tym także co do posiadania określonej nieruchomości będącego stanem faktycznym podlegającym reglamentacji prawnej na podstawie przepisów prawa cywilnego. W sytuacji więc, gdy władanie daną nieruchomością nie jest bezsporne, to bez rozstrzygnięcia uprzednio tej kwestii w stosownym postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, nie jest możliwe dokonanie takiego wpisu w postępowaniu ewidencyjnym. Organ prowadzący takie postępowanie nie może bowiem czynić własnych ustaleń na okoliczność osoby posiadacza danej nieruchomości oraz charakteru takiego posiadania. Zasadnie więc argumentują organu obu instancji w niniejszej sprawie, że pomimo, iż skarżący udowodnili swoje władztwo nad działką nr [...] w latach ubiegłych, to w sytuacji, gdy jak podkreślali od 10 lat nie mają możliwości użytkowania przedmiotowej działki, problematyczne jest obecnie ich władztwo nad przedmiotową działką. Stąd też organy podniosły w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji, że z analizy pism i dokumentów skarżących wynika, że mają jedynie animus, czyli wolę władania, wydaje się natomiast, że nie mają corpus – możliwości władania, a więc korzystania z nieruchomości, jej używania, skoro sami przyznali, że obecnie jest to niemożliwe. Nie ulega więc wątpliwości, że mamy do czynienia z typowym sporem co do posiadania tej działki, zwłaszcza, że z rejestru gruntów obr. M z dnia 14 lipca 2014 r. wynika, że Gmina B została ujawniona jako władający działką nr [...] o pow. 0,1731 ha na podstawie decyzji Starosty z dnia [...] 2003 r., znak: [...]. Trafnie też podnoszą organy, że są zobowiązane są do wykazywania aktualnych informacji, co wynika z postanowień § 44 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że pomimo, iż przepis § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowi, że " w przypadku gruntów o nieustalonym właścicielu w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi gruntami władają na zasadach samoistnego posiadania", to ewentualnie podstawą do ujawniania w ewidencji gruntów takich osób, może być tylko taki stan, z którego bezspornie wynika, że osoby te władają gruntami innymi niż państwowe i samorządowe w sytuacji, gdy brak jest danych dotyczących właścicieli tych gruntów. Skoro z takim stanem nie mamy do czynienia w tym stanie faktycznym, to orzekające organy miały w pełni podstawy do wydania negatywnych dla skarżących rozstrzygnięć. Nie można zatem skutecznie zarzucić organom, że przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na jej wynik, skoro zadośćuczyniły postanowieniom art. 7 i 77 § 1 orz 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Prawidłowo też orzekające organy ustaliły przepisy prawa materialnego – P.g.k. – które miały zastosowanie w tej sprawie, poprawnie je zinterpretowały i zastosowały. Sąd nie stwierdził więc także naruszenia prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Sad uznał więc, że kontrolowane decyzje są zgodne z prawem, a skarga niezasadna. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.