III SA/Kr 1776/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia 31 sierpnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 1, 2 pkt 2, art. 17 w zw. z art. 24 ust. 2, 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn., Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] 2010 r. nr [...], orzekającą o przyznaniu A. B. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią A. W. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 21 października 2010 r. A. B. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad babcią A. W. W toku prowadzonego postępowania organ administracji ustalił, że osoba, nad która sprawowana jest opieka, tj. A. W., legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, ponadto jest wdową. Decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...], Burmistrz Gminy i Miasta przyznał A. B. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad A. W. w wysokości 520 zł miesięcznie od dnia1 października 2010 r. do odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawczyni świadczenie przysługuje, bowiem nie podejmuje ona zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad babcią A. W., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu od powyższej decyzji, wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, A. B. podniosła, że organ administracji powinien przyznać jej świadczenie pielęgnacyjne na babcię A. W. od momentu powstania okoliczności, zmuszających A. B. do podjęcia opieki nad babcią, tj. złamania stawu biodrowego, a nie od miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie świadczenia. Podniosła również, że pomimo przeprowadzenia wywiadów środowiskowych przez pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej nie została przez nich poinformowana o możliwości złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. O takiej możliwości dowiedziała się dopiero podczas rozmowy telefonicznej z Urzędem Kombatantów. Odwołująca się strona zarzuciła organowi I instancji, że błędnie zastosował art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który został uznany za sprzeczny z art. 2 i 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 200, poz. 1446). W odwołaniu wniosła o wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego oraz o opłacenie związanych z nim składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne wstecz od dnia 2 listopada 2008 r., jeśli spełnia kryterium dochodowe, albo od dnia 1 stycznia 2010 r., jeśli tego kryterium nie spełnia. Opisaną na wstępie decyzją, działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że prawo do przedmiotowego świadczenia nie powinno być A. B. przyznane. Okoliczność, że córka A. W. pracuje i z tego powodu jako zarabiająca nie rezygnuje z pracy i nie może podjąć opieki nad swoją matką nie stanowi okoliczności, w której można przyznać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce opiekującej się swoją babcią. Jednakże, w związku z art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie k.p.a.) Kolegium nie uchyliło decyzji organu I instancji, bowiem w przedmiotowej sprawie nie można stwierdzić rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Kolegium wyjaśniło również, że zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane z datą wsteczną w stosunku do złożonego wniosku tylko wtedy, gdy wniosek o przyznanie świadczenia zostałzłożony do trzech miesięcy od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W innych przypadkach świadczenie pielęgnacyjne przyznaje się zgodnie z zasadą określoną w art. 24 ust. 2 ustawy. Kolegium uznało zatem, że w przedmiotowej sprawie żądanie A. B. jest nieuzasadnione, ponieważ orzeczenie o niepełnosprawności A. W. zostało wydane w dniu 30 lipca 1987 r., podczas gdy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w dniu 26 października 2010 r. Skargę na powyższą decyzję SKO złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. B., wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 i art. 107 §3 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie powtórzyła argumenty podnoszone wcześniej w odwołaniu od decyzji I instancji oraz wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07, dotyczący stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w jej ocenie stanowi podstawę do przyznania jej wstecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca nie zgadza się też z wykładnią dokonaną przez SKO przepisu art. 17 ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, która jej zdaniem nie uwzględnia wykładni prokonstytucyjnej, celowościowej i systemowej a jedynie koncentruje się na wykładni literalnej tego przepisu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W art. 17ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), ustawodawca określił przesłanki nabycia tego świadczenia przez wskazane w nim podmioty. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodziny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.; obecnie t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 788), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast w myśl art. 17 ust. 1a ustawy, osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Wykładnia przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu nie podejmowania, rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom niż matka i ojciec lub opiekun faktyczny dziecka, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Na gruncie polskiego prawa rodzinnego obowiązek alimentacyjny stanowi zobowiązanie prawnorodzinne wynikającego ex lege (z mocy prawa) z różnych powiązań rodzinnych. Nie mają alimentacyjnego charakteru obowiązki, które nie są konsekwencją relacji rodzinnych lub innych określonych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, lecz wynikają ze zdarzeń o cywilnoprawnych charakterze, takich jak np. umowa dożywocia lub renty. Jest to, więc obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (T. Domińczyk w: H. Ciepiela, B. Czech, T. Domińczyk, St. Kalus, K. Piasecki, M. Zychowicz. Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, Wydawnictwo Lewis Nexis, Warszawa 2009 r., Wydanie 4, s.925) osobom pozostającym w niedostatku, tj., osobom, które własnymi siłami, z własnych środków, nie mogą zaspokoić swych usprawiedliwionych potrzeb. Pojęcia usprawiedliwionych potrzeb nie można jednoznacznie zdefiniować, ponieważ nie ma jednego stałego kryterium odniesienia. Rodzaj i rozmiar tych potrzeb jest uzależniony od cech osoby uprawnionej oraz od splotu okoliczności natury społecznej i gospodarczej, w których osoba ta się znajduje (por. uchwała Sądu Najwyższego z 16 grudnia 1987 r., sygn. akt III CZP 91/86, OSNC 1988/4/42). Obowiązek alimentacyjny, co do zasady obciąża więc krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Może on dotyczyć także innych osób bliskich, niezwiązanych więzami krwi np. obowiązek pomiędzy małżonkami (art. 27 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy; t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 788, dalej Kodeks rodzinny i opiekuńczy), obowiązek ojca pozamałżeńskiego dziecka zapewnienia matce tego dziecka przez pewien czas środków utrzymania (art. 141 – 142 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego) czy też obowiązek dostarczania środków utrzymania i wychowania w stosunkach miedzy pasierbem a ojczymem lub macochą (art. 144 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Zobowiązani do alimentacji są, zatem krewni w linii prostej (osoby, z których jedna pochodzi od drugiej; np. rodzice – dzieci, dziadkowie – wnuki). Spośród krewnych w linii bocznej (osób, które mają wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej) obowiązek alimentacyjny dotyczyć może jedynie rodzeństwa, także przyrodniego. Podstawą obowiązku alimentacyjnego jest zawarcie małżeństwa. Skoro w niniejszym postępowaniu ustalone zostało, że wymagająca opieki A. W. ma córkę, która pracuje, to trafnie stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż A. B. – wnuczce – opiekującej się babką nie powinno być w takim stanie rzeczy przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Podzielić bowiem należy w tym względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wypowiedziane w wyroku z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1700/12; LEX nr 1291354, że: "Zawarte w art. 17 ust. 1a u.ś.r. uregulowanie prawne, iż osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy sam fakt pozostawania w zatrudnieniu." W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej Kolegium dokonało właściwej wykładni art. 17 ust. 1 oraz ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji prawidłowo Kolegium uznało, że skarżąca nie jest uprawniona, do uzyskania dochodzonego świadczenia w związku z opieką nad swoją babką. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 198/12, trafnie wskazał, że obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach. W sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji wybiera ten ostatni sposób wspomagania potrzebującej osoby mu bliskiej, polegający na rezygnacji z zatrudnienia po to, by osobistym staraniem wspierać tę osobę, z pomocą przychodzi mu Państwo. Osoba zobowiązana do alimentacji otrzymuje w zaistniałej sytuacji pomoc polegającą na przyznaniu jej tzw. świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Świadczenie to jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę. Jest to bowiem określona przepisami kwota pieniężna, z którą wiąże się również opłacanie przez Państwo składek emerytalno-rentowych. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że pomoc świadczona w taki sposób przez Państwo jest przeznaczona dla konkretnych przypadków to jest dla osób, które obciąża obowiązek alimentacyjny. Zaakcentować należy, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków. Obowiązek alimentacyjny osoby zobowiązanej w dalszej kolejności powstaje więc dopiero,gdy spełnione są określone prawem przesłanki i jest to wówczas jej własny obowiązek (a nie cudzy przez nią wypełniany).Tak samo należy interpretować przepisy dotyczące świadczenia rodzinnego. Uprawnienie do jego otrzymania, dalsza osoba - w stosunku bliskości do potrzebującego pomocy - uzyska dopiero w sytuacji, gdy brak będzie osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, to jest, gdy takiej osoby nie będzie albo gdy osoba taka nie będzie w stanie sprawować opieki nad potrzebującym (art. 17 ust.1a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem skierowane do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób zaprzyjaźnionych z osobą potrzebującą opieki, w zależności od tego, kto tej opieki się podejmie. Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej wyżej kategorii osób. Nie ma więc takiego uzasadnienia w stosunku do zmiany porządku kolejności nabywania obowiązku alimentacyjnego przez krewnych osoby uprawnionej do pomocy. Podkreślić należy, że to nie rodzina bowiem decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne a decyduje o tym przepis prawa. Z tego powodu zawarte w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych uregulowanie prawne, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy sam fakt pozostawania w zatrudnieniu. Okoliczność ta jest bowiem wynikiem dokonanego w sposób świadomy wyboru przez określoną osobę i nie zwalnia tej osoby z obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego. Wobec powyższego, sam fakt, że w tym konkretnym przypadku wymagająca opieki A. W. ma córkę, która pracuje, nie rezygnuje z pracy i nie może w związku z tym się opiekować matką, nie mógł być uznany za okoliczność uzasadniającą przyznanie wnuczce świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babką. Trafnie zatem stwierdziło Kolegium, że brak było podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko to jest prawidłowe. Skoro jednak organ I instancji przyznał skarżącej świadczenie kwestionowanąodwołaniem decyzją, na którą następnie wniesiona została skarga do tutejszego Sądu, to w okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy nie można było, w ocenie Sądu, inaczej postąpić jak tylko skargę oddalić mając na względzie to, że wydanie innego orzeczenia w tym przypadku, byłoby orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 134 § 2 P.p.s.a., gdyż pogarszałoby sytuację skarżącej w stosunku do tej, która miała przed wniesieniem skargi. W istocie bowiem nie powinno nastąpić wydanie decyzji przyznającej skarżącej świadczenie. Podkreślić należy, że żądanie skarżącej sprowadzającej się do zmiany wydanej decyzji i przyznania jej świadczenia od dnia 2 listopada 2008 r., nie mogło być uwzględnione z uwagi na to, że sąd administracyjny nie orzeka merytorycznie, lecz kasacyjnie, co zostało podkreślone na wstępie rozważań Sądu, a więc ocenia tylko i wyłącznie zgodność decyzji z prawem procesowym i materialnym. Wobec tego podniesione przez skarżącą argumenty w tym względzie nie mogły mieć znaczenia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.