III SA/Kr 1780/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2024 roku sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w N. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 2 października 2023 r., znak NP.906.12.2023 w przedmiocie ustalenia opłaty za czynności wykonywane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego oddala skargę Decyzją z 2 października 2023 r. nr NP.906.12.2023 Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nowym Sączu (dalej: PPIS) z 17 lipca 2023 r., Nr P-51/23 w przedmiocie ustalenia opłaty w wysokości 396 zł za czynności wykonane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego polegające na przeprowadzeniu kontroli 6 czerwca 2023 r. w zakładzie [...] Sp. z o.o. w N. (dalej: skarżąca spółka), w wyniku której stwierdzono naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 6 czerwca 2023 r. w skarżącej spółce została przeprowadzona kontrola stanu sanitarnego. Kontrola ta wykazała nieprawidłowości polegające na: - braku badań środowiska pracy na stanowisku obsługi koparki kołowej i przerzucarki gąsienicowej (mieszarki) oraz kierowcy samochodu ciężarowego w zakresie spalin emitowanych z silników Diesla, co stanowi naruszenie art. 227 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy i § 2 pkt 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 419); braku rejestru prac, których wykonywanie powoduje konieczność pozostawania w kontakcie z substancjami chemicznymi, ich mieszaninami, czynnikami lub procesami technologicznymi o działaniu rakotwórczym lub mutagennym (dot. prac związanych z narażeniem na spaliny emitowane z silników Diesla), co stanowi naruszenie § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 24 lipca 2012 r. w sprawie substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy (Dz. U. z 2021 r. poz. 2235 z późn.zm.); - braku informacji o substancjach chemicznych, ich mieszaninach, czynnikach lub procesach technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym dla Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dot. prac związanych z narażeniem na spaliny emitowane z silników Diesla), co stanowi naruszenie § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 24 lipca 2012 r. w sprawie substancji chemicznych, ich mieszanin czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy; - braku rejestru pracowników narażonych na działanie substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym (dot. prac związanych z narażeniem na spaliny emitowane z silników Diesla), co stanowi naruszenie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 24 lipca 2012 r. w sprawie substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy. W następstwie powyższego decyzją z 17 lipca 2023 r., znak: NHP.9020.367.2023.EB, PPIS nakazał usunięcie ww. nieprawidłowości. Decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 2 października 2023 r., znak NP.906.11.2023. Decyzje te nie są przedmiotem kontroli w niniejszym postepowaniu. Po przeprowadzeniu kontroli, decyzją z dnia 17 lipca 2023 r., organ pierwszej instancji ustalił opłatę w wysokości 396 zł za czynności wykonywane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego polegające na przeprowadzeniu 6 czerwca 2023 r. kontroli sanitarnej w skarżącej spółce. W uzasadnieniu decyzji powołano treść art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Ponadto wskazano, że wysokość opłaty została obliczona na podstawie § 2 do § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 36, poz. 203) oraz na podstawie przepisów Zarządzenia nr 13/2023 Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Nowym Sączu z dnia 20 lutego 2023 r. w sprawie wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nowym Sączu, w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Jako koszty bezpośrednie wskazano: koszty wynagrodzenia pracownika za przeprowadzenie kontroli oraz analizę dokumentacji i merytorycznego opracowania rozstrzygnięcia decyzji w łącznej kwocie 290,36 zł, a także koszty materiałowe 3,12 zł oraz koszty pośrednie w wys. 102,72 zł jako narzut liczony jako stosunek procentowy kosztów pośrednich do kosztów bezpośrednich w wysokości 35%. Łącznie koszty obliczono na 396 zł. Od powyższej decyzji skarżąca spółka wniosła odwołanie. Zarzuciła w nim naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 227 § 1 ust. 2 Kodeksu pracy, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych przez skarżącą spółkę, a w konsekwencji, że zaistniały przesłanki do ustalenia opłaty. Zaskarżoną decyzją z 2 października 2023 r. Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w sprawie zaistniały podstawy do ustalenia i nałożenia na stronę skarżącą opłaty wobec faktu, że w toku kontroli stwierdzono istnienie wskazanych wyżej naruszeń w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Organ odwoławczy stwierdził też, że decyzja organu pierwszej instancji nie uchybia wymaganiom odnoszącym się do sposobu naliczenia opłaty, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Na powyższą decyzję strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: I. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 43 k.p.a., a to przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i błędne przyjęcie przez organ, że skarżąca naruszyła prawo, 2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, 3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 k.p.a. poprzez nałożenie określonego obowiązku, pomimo tego że po przeprowadzonej kontroli w dniu 7 czerwca 2023 r., nie wniesiono żadnych uwag i zastrzeżeń do przedłożonej oceny ryzyka zawodowego, 4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 k.p.a. lI. naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 2 ust. 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy w związku z art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki wydania decyzji nakazującej skarżącej usunięcie naruszenia prawa w postaci braku wyników pomiarów czynników szkodliwych i rejestru czynników szkodliwych, w sytuacji gdy skarżąca nie ma takiego obowiązku, z uwagi na prawidłowo przeprowadzone przez skarżącą rozeznanie czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy i niewskazanie w jego wyniku ze jako środowiska, w którym takie czynniki występują oraz braku takiego obowiązku z mocy samego prawa, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 2 ust. 2 Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 i r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, poprzez nakazanie przeprowadzenia i przedstawienia do wglądu badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia na stanowiskach pracy: obsługa koparki kołowej i przerzucarki gąsienicowej (mieszarki) oraz kierowca samochodu ciężarowego w zakresie spalin emitowanych z silnika Diesla, w sytuacji, w której to pracodawca wskazuje czynniki szkodliwe dla zdrowia w środowisku pracy, dla których wykonuje się badania oraz pomiary po przeprowadzeniu rozpoznania źródeł ich emisji oraz warunków wykonywania pracy, które mają wpływ na poziom stężeń lub natężeń lub stężeń tych czynników lub na poziom narażenia na oddziaływanie tych czynników, 3. naruszenie przepisów prawa materialnego § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 24 lipca 2012 r., w sprawie substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy poprzez jego zastosowanie, a nadto wskazano, iż organ nie dokonał ustaleń od kiedy skarżąca użytkuje w/w sprzęty, co może wskazywać na przedwczesność decyzji, bowiem dane, o których mowa w ust. 1, pracodawca przekazuje właściwemu państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu oraz właściwemu okręgowemu inspektorowi pracy niezwłocznie po rozpoczęciu działalności oraz corocznie w terminie do dnia 15 stycznia na druku według wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do rozporządzenia," 4. naruszenie art. 227 § 1 ust. 2 k.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że doszło do naruszenia obowiązku kontrolowanej spółki przeprowadzania, na swój koszt, badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia, rejestrowania i przechowywania wyników tych badań i pomiarów oraz udostępniania ich pracownikom, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie takie naruszenie nie wynika, a w konsekwencji: 5. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 36 ust. 1 i w ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 227 § 1 ust. 2 k.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że doszło do naruszeń naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych przez skarżącą spółkę, a w konsekwencji zaistniały przesłanki do ustalenia opłaty, podczas gdy do uchybień nie doszło. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., co oznacza, że jeżeli sąd administracyjny dostrzega naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, to niezależnie od argumentów skarżącego, tenże sąd administracyjny uprawniony jest do uwzględnienia skargi. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę decyzji podlegających kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 36 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2023 r., poz. 338), dalej: "ustawa o PIS" oraz przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 marca 2010 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 36, poz. 203), "dalej: rozporządzenie". Zgodnie z ust. 1 art. 36 ww. ustawy, za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Z kolei ust. 2 stanowi, że za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy PIS nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań. Z powyższego wynika, że nałożenie opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o PIS, jest dopuszczalne dopiero po stwierdzeniu, że doszło do naruszenia wymagań higienicznych i sanitarnych. W realiach kontrolowanej sprawy ustalenie to wynika z treści ostatecznej decyzji Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 2 października 2023 r., znak NP.906.11.2023, której wykonalność nie została wstrzymana, a zatem, która wywołuje skutki prawne. Dodatkowo Sądowi z urzędu wiadomym jest, że skarga na ww. decyzję została oddalona wyrokiem WSA w Krakowie z 23 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1779/23. Sąd wskazuje, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych (vide A. Wróbel, komentarz aktualizowany do K.p.a., tezy do art. 16, System Informacji Prawnej Lex). Oznacza to, że etap pobierania opłat za czynności kontrolne - w sytuacji gdy naruszenie wynika z faktu wydania nakazu zaprzestania działalności niezgodnej z prawem, a nakaz ten ma charakter decyzji ostatecznej – nie jest właściwy do kwestionowania ustalenia, że naruszenie wystąpiło. Decyzja nakazująca potwierdza bowiem wystąpienie naruszeń. W takiej sytuacji nie może dojść do ponownej oceny faktu wystąpienia naruszenia, a już z pewnością nie może dojść do zakwestionowania tego faktu w postępowaniu o ustalenie opłaty. Wzruszenie zaś ostatecznej decyzji administracyjnej, na podstawie której została wydana inna ostateczna decyzja, może nastąpić wyłącznie w trybie nadzwyczajnym, np. wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.) (por. wyrok WSA w Białymstoku z 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 797/21, wyrok WSA w Bydgoszczy z 6 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1495/21).Tym samym, zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w skardze, koncentrujące się na kwestionowaniu, że w sprawie doszło do naruszeń higienicznych i zdrowotnych nie mogły zostać uwzględnione. Badając sprawę w granicach określonych przez art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń w zakresie właściwego określenia opłaty. W judykaturze podkreśla się, że zawarte w ww. art. 36 ust. 1 ustawy o PIS sformułowanie "badania laboratoryjne oraz inne czynności" należy traktować rozdzielnie, gdyż "inne czynności" nie muszą być wykonywane tylko w związku z badaniami laboratoryjnymi. Czynności te dotyczą szeroko rozumianego postępowania kontrolnego, obejmującego czynności pozostające w "merytorycznym związku", czyli stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego. Nie jest możliwe sprecyzowanie wszystkich czynności, wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem nadzoru sanitarnego, zarówno zapobiegawczego, jak i bieżącego. Dla zastosowania tego przepisu istotne jest natomiast to, czy dane czynności służą celowi kontroli, a więc zmierzają do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Jednocześnie zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wysokość opłat laboratoryjnych i opłat za inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania. Jak stanowi § 3 rozporządzenia do bezpośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności obejmujące: 1) średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, zwanych dalej "pracownikami", obliczane według godzinowych stawek osobistego zaszeregowania wraz z pochodnymi od wynagrodzenia; 2) koszty materiałowe, w tym w szczególności koszty odczynników i innych materiałów pomocniczych; 3) koszty podróży służbowych pracowników, w tym koszty należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej; 4) przeciętne koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych. Zgodnie z § 4 do pośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności, obejmujące: 1) średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzenia; 2) koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych; 3) koszty zużytej energii elektrycznej, wody i gazu; 4) koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego; 5) koszty transportu. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji w sposób czytelny, w formie tabelarycznej przedstawił wszystkie koszty bezpośrednie i pośrednie oraz określił ich sumę, co organ II instancji w pełni zaaprobował. Skarżąca spółka nie kwestionowała poszczególnych kosztów, ani ich wysokości, a Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych nieprawidłowości. Sposób określenia kosztów odpowiada treści § 3 i § 4 cyt. wyż. rozporządzenia. Wobec powyższego zarzuty skargi nie mogły wywrzeć zamierzonego skutku. Organy zebrały wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie materiał dowodowy Wbrew więc twierdzeniom skargi nie doszło w tym zakresie do naruszenia art. 7, art. 8 oraz art. 77 k.p.a. Organy prawidłowo go też w całości oceniły nie naruszając tym samym art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji spełnia zaś wymogi art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.