III SA/Kr 179/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody z dnia 16 grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia 16 grudnia 2008r. znak [...], Wojewoda powołując się na przepis art. 138 § l pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy z [...] 2008 roku, znak: [...], o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty, z [...] 2005 roku, orzekającej o uznaniu M. S. za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie. Decyzja zapadła w następujących, zasadniczo niespornych okolicznościach sprawy : W dniu 12 października 2005 roku M. S. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy (PUP) jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Odmowa przyznania zasiłku dla bezrobotnych uzasadniona została niespełnieniem warunków z art. 71 ust. l i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz U. z 2008 r. Nr 69 poz. 415 z póżn. zm.). W ocenie organów w momencie rejestracji M. S. nie wykazała przepracowania 365 dni w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji. Ze względu na podjęcie przez skarżącą pracy od dnia 5 czerwca 2006 roku, organ I instancji orzekł o utracie przez statusu osoby bezrobotnej od 5 czerwca 2006 roku. Pismem z 28 listopada 2006 roku M. S. zwróciła się z prośbą do PUP o uznanie, w że okresie od 12 października 2005 roku do 4 czerwca 2006 roku będąc osobą bezrobotną nabyła prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Do pisma załączyła decyzję ZUS z 19 października 2006 roku (znak: [...]) o przeliczeniu Pani renty od 26 lipca 2004 roku do 31 grudnia 2004 roku (zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 22 grudnia 2004 roku, sygn. akt [...], utrzymanym w mocy przez Sąd Apelacyjny). Przyznanie renty miało według skarżącej wpływ na odmowną decyzję Starosty z 12 października 2005 r., gdyż okres pobierania renty zalicza się do okresu pracy uprawniającego do przyznania prawa do nabycia zasiłku dla bezrobotnych i tym samym posiada wymagany czas pracy uprawniający do przyznania zasiłku. Urząd odpowiedział pismem z 27 grudnia 2006 roku (znak: [...]), w którym wyjaśnił, iż w dniu rejestracji (12 października 2005 roku), spełniała przesłanki do uznania za osobę bezrobotną, ale nie spełniała wymogów ustawowych do przyznania zasiłku dla osób bezrobotnych. Zawiadomienie Urzędu, iż zaszły nowe okoliczności (28 listopada 2006 roku) w momencie, gdy skarżąca już nie posiadała i statusu osoby bezrobotnej spowodowało odmowę przyznania uprawnień, bowiem prawo do zasiłku, zgodnie z art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przysługuje tylko osobie bezrobotnej. W odpowiedzi na to pismo 29 stycznia 2007 roku skarżąca zwróciła się do Urzędu z prośbą o ponowne obliczenie okresu uprawniającego do zasiłku. Decyzją z [...] 2007 roku, znak: [...], Starosta orzekł o odmowie przyznania M. S. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji podkreślił, iż cyt. "ponieważ udokumentowanie okresu pobierania renty od l lipca 2004 roku do 31 grudnia 2004 roku nastąpiło w okresie kiedy nie posiadała statusu osoby bezrobotnej przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie dopuszczają możliwości przyznania prawa do zasiłku (bowiem ten przysługuje wyłącznie osobom posiadającym status osoby bezrobotnej)". Od decyzji tej wniesione zostało przez M. S. odwołanie do Wojewody, który utrzymał w mocy decyzję organu I instancji (decyzja z [...] 2007 roku, znak: [...]). Decyzja Wojewody została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA),. Sąd skargę oddalił (wyrok z 13 listopada 2007 roku, Sygn. akt III SA/Kr 629/07). W dniu 16 kwietnia 2008 roku M. S. złożyła, wniosek o wznowienie postępowania zakończonego odmowną decyzją Starosty z [...] 2005 roku (znak: [...]). Starosta wydał decyzję orzekającą o odmowie wznowienia postępowania (decyzja z [...] 2008 roku, znak: [...]). Starosta odmowę wznowienia postępowania uzasadnił tym, iż wniosek o wznowienie postępowania złożony został, 16 kwietnia 2008 roku, a wniosek wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona się dowiedziała o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Od decyzji wniesione zostało odwołanie do Wojewody. W odwołaniu skarżąca podnosi iż zawiadomiła 28 listopada 2006 roku PUP o nowych okolicznościach faktycznych mających istotne znaczenie dla sprawy. Pismo zawierało prośbę o wyjaśnienie kwestii wypłacenia zasiłku, w związku z przyznaniem przez ZUS renty. Art. 148 § 1 Kpa stanowi, iż "Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. " Skarżąca zauważyła, że zwróciła się 28 listopada 2006 roku z pismem do PUP, w treści którego pisze: "Zaznaczam, że wyszły na jaw nowe okoliczności (...). "Organ, do którego kierowane jest pismo winien zbadać treść pisma. Art. 222 Kpa mówi, iż " O tym, czy pismo jest skargą albo wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna". Badając treść pisma złożonego w PUP 28 listopada 2006 roku należy przyjąć, iż nosi on znamiona wniosku o wznowienie postępowania. Intencją strony było wznowienie postępowania. W związku z tym należało przyjąć, iż jest to wniosek o wznowienie postępowania w sprawie przyznania zasiłku dla bezrobotnych. W takiej sytuacji winno się zbadać czy zachowany został termin do złożenia wniosku. Z akt sprawy wynika, iż o okolicznościach stanowiących podstawę do złożenia wniosku o wznowienie postępowania skarżąca dowiedziała się z wyroku Sądu Apelacyjnego wydanego 22 czerwca 2006 roku. Do wniosku z 28 listopada 2006 roku dołączona została przez skarżącą również decyzja ZUS z 19 października 2006 roku o przeliczeniu renty. Przyjąć więc należy, iż termin do wniesienia wniosku nie został zachowany. Organ I instancji wniosek ten uznał wyłącznie jako odwołanie na odmowę prawa do zasiłku, a nie wniosek o wznowienie postępowania. Od tej decyzji z M. S. złożyła odwołanie do Wojewody, który utrzymał decyzję organu I instancji w mocy ( decyzja z dnia [...] 2007r [...]). Skarga od tej decyzji została przez WSA oddalona wyrokiem z dnia 13 listopada 2007r. Sąd zauważył jednak, iż: "przedłożenie w toku postępowania odwoławczego wyroku Sądu Okręgowego zmieniającego decyzję ZUS odmawiającą prawa do renty w ten sposób, że Sąd Okręgowy przyznał Pani M. S. prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy od 1.07.2004 r. na okres sześciu miesięcy, stanowi przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 8 Kpa, uzasadniającą wznowienie postępowania". Ponieważ podanie o wznowienie postępowania składa się do organu administracji publicznej, który tą decyzję wydał w I instancji, to Starosta nie powinien tego przesyłać do organu odwoławczego. Ponadto w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 listopada 2007r Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził , że Wojewoda oceniając decyzję organu I instancji z daty [...] 2006r. utrzymał tę decyzję w mocy, skoro w dacie jej wydania nie zostały jeszcze złożone dokumenty uzasadniające rozpatrzenie kwestii uprawnień skarżącej do zasiłku w trybie wznowienia postępowania. " Po otrzymaniu w/w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie skarżąca ponownie potwierdziła swoją wolę wznowienia postępowania w powołanym wyżej piśmie z dnia 16 kwietnia 2008r., a organ I instancji odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczna Starosty z dnia [...] 2005r., wydając wyżej opisana decyzję. Powyższa argumentacja M. S. nie została rozpatrzona w postępowaniu odwoławczym, gdyż Wojewoda stanął na stanowisku, że wznowienie postępowania w sprawie o zasiłek dla bezrobotnych w tych okolicznościach sprawy było niedopuszczalne i bezprzedmiotowe, dlatego uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie , W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2006 roku (sygn. I OSK 113/06), w którym Sąd stwierdził: "Dyspozycja art. 71 ust. 6 ustawy (...) odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego już po wydaniu decyzji dotyczącej uznania za osobę bezrobotną i odmówienia przyznania prawa do zasiłku. W związku z tym rozstrzyganie kwestii, o których przepis ten stanowi, nie może odbywać się w ramach wznowienia postępowania, ale w ramach nowego postępowania. " Wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie jest zatem niedopuszczalne, skoro przepis art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ma charakter lex specialis. Decyzja organu odwoławczego stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której M. S. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji lub jej zmiany. Przedłożenie w toku postępowania odwoławczego Wyroku Sadu Okręgowego z dnia 22.12.2004r., zmieniającego decyzję organu rentowego w ten sposób , że została przyznana skarżącej renta z tytułu niezdolności do pracy na okres od 1.07.2004 do 31. 12 2004r., od którego oddalona została apelacja przez Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 22.06.2006r., stanowiło okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania, dlatego błędem organu było przekazanie tego wniosku do organu odwoławczego wraz z odwołaniem od decyzji z Starosty z dnia [...] 2005r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew oczekiwaniom skarżącej sąd administracyjny nie jest uprawniony do ingerencji w merytoryczną treść decyzji poprzez jej zmianę, jednakże kierując się kryterium zgodności z prawem Sąd tut. dopatrzył się uchybień uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy powołując się na stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 30.06.2006r. IOSK113/06 , przeoczył zasadniczą okoliczność stanu faktycznego do którego odnosi się teza związana z tym stanowiskiem, mianowicie dotyczy ono sytuacji ,gdy osoba ubiegająca się o zasiłek udokumentuje posiadanie okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od daty rejestracji, jednakże w okresie przysługiwania statusu bezrobotnego. Natomiast skarżąca gdy złożyła dokumentację uzyskaną po długotrwałym postępowaniu przed sądem powszechnym, przed którym dochodziła swoich praw, nie była już osobą bezrobotna w rozumieniu w/w ustawy, dlatego nie może być objęta dyspozycja art. 71 ust. 6., co było także podstawą wydania decyzji Starosty z dnia [...] 2007r. utrzymanej w mocy przez Wojewodę decyzja z [...] 2007r., będącej przedmiotem postępowania sadowo administracyjnego do sygn. IISA/Kr 629/07. Oddalając skargę M. S. w tej sprawie, Sąd wówczas stwierdził, iż organy trafnie przyjęły, że przepis art. 71 ust. 1 ma zastosowanie tylko w stosunku do osoby nadal posiadającej status bezrobotnej, a przedłożenie w toku postępowania odwoławczego nowej dokumentacji posiadającej znaczenie dla ustalenia uprawnień do zasiłku, przez osobę nie posiadającej już statusu bezrobotnego powinno być potraktowane w kategoriach wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją odmawiająca prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Charakter przepisu art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy , jako lex spesialis nie jest i nie może być kwestionowany, lecz z tego właśnie względu , jak każdy inny przepis szczególny nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Tymczasem organ odwoławczy uznał, ze szczególny charakter tego przepisu powoduje wyłączenie zastosowania instytucji postępowania administracyjnego, nie tylko w sytuacjach ściśle określonych w tym przepisie, lecz także we wszystkich innych sprawach dotyczących przyznania zasiłku po upływie siedmiu dni od daty rejestracji, także wówczas gdy osoba, która wykazała, że spełniała warunki do przyznania zasiłku w dacie rejestracji, w momencie uzyskania i przedłożenia dokumentacji , nie jest bezrobotna. Rozumowanie takie wyłącza zastosowanie w sprawach o zasiłek dla bezrobotnych instytucji wzruszania decyzji ostatecznych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, choć ustawodawca nigdzie takiej woli nie wyraził. Co więcej tak rozszerzona interpretacja art. 71 ust. 6 ustawy w/w godzi w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej wyrażoną wart. 2 Konstytucji, bowiem powoduje, że obywatel, który zmuszony był dochodzić swoich uprawnień korzystając z przysługującego mu prawa do sądu , po wykazaniu tych uprawnień , nie może z nich w pełni skorzystać w taki sposób, jak osoba, której uprawnienia nie były niesłusznie kwestionowane. Dla takich miedzy innymi sytuacji przepis art. 145 § 1 pkt. 8 przewiduje wznowienie postępowania. Decyzja organu rentowego, w związku z którą skarżąca nie mogła wykazać w dacie rejestracji okresu uprawniającego do zasiłku, uległa zmianie w wyniku orzeczenia sądowego. W toku procesu skarżąca podjęła zatrudnienie i utraciła status osoby bezrobotnej, co spowodowało wyłączenie w stosunku do niej jako osoby pozbawionej statusu bezrobotnego, możliwości zastosowania art. 71 ust. 6 ustawy w/w, ale w świetle powyższych spostrzeżeń Sądu , brak jest podstaw prawnych do przyjęcia że w tych okolicznościach niedopuszczalne jest także wznowienie postępowania. Interpretacja przepisu art. 71 ust. 6 dokonana przez organ odwoławczy doprowadziła do naruszenia przez ten organ przepisów prawa materialnego , co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt.1 lit a p.p.s.a. Ponownie rozpoznając odwołanie skarżącej organ drugiej instancji oceni stanowisko Starosty co do zasadności odmowy wznowienia postępowania , a w szczególności rozpatrzy kwestię znaczenia daty z jaką skarżąca po raz pierwszy przedłożyła decyzję organu rentowego stanowiącą wykonanie prawomocnego wyroku sądowego.