III SA/Kr 1795/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Sączu na § 3 i § 6 ust. 2 uchwały Rady Gminy Łącko z dnia 24 marca 2000 r. nr 15/2000 w przedmiocie liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych stwierdza nieważność § 3 i § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały wyroku WSA w Krakowie z dnia 24 września 2013r. W dniu 24 marca 2000r. Rada Gminy w Łącku podjęła uchwałę Nr 15/2000 w sprawie liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Uchwała została podjęta na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. nr 35 poz. 230 z późn. zm.). W §3 tej uchwały przewidziano, że "Zezwolenia na sprzedaż napojów przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży (z wyjątkiem piwa) mogą być wydawane osobom (podmiotom) tylko w razie gdy: -sklep prowadzi sprzedaż wyłącznie napojów alkoholowych, a jeżeli sklep prowadzi sprzedaż artykułów spożywczych dopuszcza się sprzedaż napojów alkoholowych w wyodrębnionych stoiskach (działach), -sklep posiada powierzchnię użytkową (sala sprzedaży) większą niż 15 m 2". W § 6 ust. 2 uchwały wskazano, że "Zezwolenia obowiązujące w dacie wejścia w życie uchwały zachowują moc obowiązującą, aż do daty upływu terminu ważności określonego w zezwoleniu, nawet jeżeli usytuowanie placówki dla której zostało wydane zezwolenie nie spełnia kryteriów określonych w niniejszej uchwale." Pismem z dnia 29 listopada 2012r. Prokurator Rejonowy w Nowym Sączu wniósł skargę na § 3 i § 6 ust. 2 powyższej uchwały Rady Gminy w Łącku z dnia 24 marca 2000r. Nr 15/2000, domagając się stwierdzenia ich nieważności. Zdaniem skarżącego, zaskarżone przepisy uchwały zostały wydane z naruszeniem art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007r. nr 70 poz. 473 z późn. zm.), tj. z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Prokurator podniósł, iż § 3 zaskarżonej uchwały, określający warunki uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz § 6 ust. 2, wskazujący termin obowiązywania wydanych do dnia wejścia w życie uchwały zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, nie mieszczą się w pojęciu określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Skarżący wskazał, iż w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, przez "zasady usytuowania" należy rozumieć rozmieszczenie w terenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych względem innych obiektów użyteczności Publicznej, a w szczególności ich usytuowania względem miejsc chronionych o jakich mowa w art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Skarżący stwierdził, iż warunki uzyskania decyzji-zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży lub poza nim, zostały przedstawione w art. 18 w/w ustawy. W ocenie skarżącego, postanowienia aktu prawa miejscowego nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jego wydania, albowiem w świetle doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych takie działanie jest istotnym naruszeniem prawa. Na poparcie swojego stanowiska Prokurator Rejonowy przywołał wybrane orzeczenia sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Łącko wniósł o oddalenie skargi. Organ podniósł, iż zaskarżona uchwała realizuje od samego początku jej uchwalenia podstawowe założenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości, tj. wychowanie w trzeźwości i przeciwdziałanie alkoholizmowi. Wójt Gminy podkreślił, iż żaden z adresatów tej uchwały nigdy nie wystąpił z żądaniem jej wzruszenia. Poza tym zakres skargi obejmuje wyeliminowanie z uchwały określenia warunków sprzedaży napojów alkoholowych, co z punktu całości uchwały i przewidzianych w niej wymogów nie jest okolicznością istotnie prawnie doniosłą. Zdaniem Wójta Gminy, niedostosowanie zaskarżonej uchwały do treści aktualnie obowiązujących przepisów nie naruszyło żadnych praw, ani też nie miało wpływu na obecnie wydawane zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W związku z powyższym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. 2012, poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów lub ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zarówno ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594, zwana dalej u.s.g.) nie wprowadzają innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest więc ocena legalności zaskarżonej części uchwały. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312), nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Prokuratora Rejonowego w Nowym Sączu, wniesiona na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy p.p.s.a. Skarga ta została przez Sąd uznana za dopuszczalną, gdyż pochodzi ona od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu przytoczonego art. 50 § 1 p.p.s.a. i została wniesiona w terminie przewidzianym w art. 53 § 3 ustawy p.p.s.a., gdyż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały, przywołaną wyraźnie w jej treści, stanowiły przepisy art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230 z późn. zm., zwana dalej u. przeciwdz. alkoh.). Powołane przepisy – w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonego aktu – upoważniały radę gminy do ustalenia, w drodze uchwały, dla terenu gminy liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (art. 12 ust. 1 u. przeciwdz. alkoh.), a także zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunki sprzedaży tych napojów (art. 12 ust. 2 u. przeciwdz. alkoh.), przy czym liczba w/w punktów sprzedaży oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 12 ust. 4 u. przeciwdz. alkoh.) Odnosząc treść zacytowanych wyżej regulacji u. przeciwdz. alkoh. do przepisów uchwały zakwestionowanych w skardze, należy stwierdzić, iż przepisy § 3 i § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały naruszają prawo w stopniu istotnym, powodującym stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 12 ust. 2 u. przeciwdz. alkoh., podejmowana na podstawie tego przepisu uchwała powinna określać zasady usytuowania na terenie gminy (miasta) miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że przez zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych rozumie się określenie położenia punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej (jak np. szkoły, przedszkola, zakłady pracy, itp.), jak też innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę (por. m.in. wyrok NSA z 18 marca 1994r., SA/Gd 2818/93, OwSS 1994/2/73). Nie mieści się natomiast w ramach upoważnienia zawartego w przytoczonym unormowaniu uprawnienie rady gminy do konkretyzowania rodzajów tych miejsc, ich wyglądu, lub warunków budowy (por. np. wyrok NSA z dnia 6 maja 1994 r. sygn. akt SA/Gd 2824/93). Zawarte w art. 12 ust. 2 w/w ustawy upoważnienie do ustalenia "zasad usytuowania miejsc" podlegać musi ścisłej wykładni językowej, na co zwraca uwagę NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2007r., sygn. akt II GSK 81/07 (por. też wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 sierpnia 2010r., II SA/Go 549/10). Usytuowanie to położenie, lokalizacja, umiejscowienie (Słownik synonimów, PWN, Warszawa 2007); umiejscowienie czegoś, to miejsce, jakie to coś zajmuje względem czegoś (Słownik języka polskiego, PWN, Warszawa 2007). Przewidziane w § 3 uchwały zasady uzyskiwania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nie mieszczą się w ustawowym pojęciu "zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych", ani w istniejącym w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały upoważnieniu do ustalania w drodze uchwały "warunków sprzedaży" napojów alkoholowych (art. 12 ust. 2 u. przeciwdz. alkoh. w brzmieniu obowiązujących w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały). Zaskarżony przepis uchwały dotyczący warunków uzyskiwania zezwoleń przekracza granice upoważnienia ustawowego z art. 12 ust. 2 ustawy, wkraczając w materię regulowaną odrębnymi przepisami. Warunki uzyskiwania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych uregulowane zostały ustawowo w art. 18 u. przeciwdz. alkoh., pozostają zatem poza zakresem kompetencji prawotwórczej prawodawców lokalnych. Zasadny jest także zarzut skargi, że § 6 ust. 2 uchwały, w którym przewidziano, że zezwolenia wydane w oparciu o dotychczasowe zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych zachowują swoją moc do czasu upływu terminu ich ważności, wykracza poza granice upoważnienia z art. 12 ust. 2 u. przeciwdz. alkoh. Wyartykułowana w tym przepisie niezmienność warunków sprzedaży określonych w dotychczas wydanych zezwoleniach stanowi powtórzenie reguł wynikających z ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych, przewidzianej w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Ten przepis uchwały w istocie nie ma charakteru normatywnego, lecz wyłącznie informacyjny, co jest nie do pogodzenia z charakterem prawnym uchwały jako aktu prawa miejscowego, który powinien zawierać wyłącznie postanowienia służące wyrażaniu norm prawnych, a więc określonych dyrektyw postępowania. Tego rodzaju superfluum prawodawcy stanowi uchybienie techniki legislacyjnej, naruszając zasady techniki prawodawczej. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zakwestionowane w skardze przepisy § 3 i § 6 ust. 2 powyższej uchwały Rady Gminy w Łącku z dnia 24 marca 2000r. Nr 15/2000, w sposób istotny naruszają prawo, wykraczając poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 12 ust. 2 u. przeciwdz. alkoh., co uzasadniało uwzględnienie skargi w całości. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., orzekł jak w sentencji wyroku, uwzględniając jednocześnie, iż w odniesieniu do stwierdzenia nieważności części uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g. W kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały nie orzeczono na zasadzie art. 152 p.p.s.a., albowiem zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do niej znaleźć zastosowania w/w przepis dotyczący wykonalności aktu.