III SA/Kr 1798/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Maria Zawadzka Sędziowie S WSA Renata Czeluśniak S WSA Ewa Michna (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi S. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala. Ponownie wydaną w sprawie decyzją z 3 września 2021 r., znak: [...] Burmistrz R odmówił S. F. (dalej: skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem J. F. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, określone art. 17 ust. 5 i art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.Dz.U. z 2022 r., poz. 615) - dalej: u.ś.r. Z uzyskanych bowiem informacji z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wynikało, że mąż skarżącej jest zarejestrowany jako producent rolny, który w latach 2005-2020 r. pobierał dopłaty w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, jak również wnioskował o te płatności w roku 2021 r., przy czym termin składania wniosków na rok 2021 r. rozpoczął się 15 marca 2021 r., a zatem po dacie, w której J. F. został uznany za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem organu, powyższe pozwalało twierdzić, że mąż skarżącej pomimo niepełnosprawności prowadził nadal gospodarstwo rolne co z kolei wskazywało, że jego stan zdrowia nie wymaga stałej, długoterminowej opieki ze strony skarżącej, a przynajmniej nie aż w takim szerokim zakresie aby musiała ona w pełni rezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym. Ponadto doręczona przez skarżącą kserokopia dokumentacji medycznej obrazowała stan zdrowia jej męża w okresie od czerwca do grudnia 2020 r. Skarżąca nie przedstawiła dokumentacji medycznej oceniającej stan zdrowia męża w chwili rozpatrywania sprawy. Wobec powyższego organ uznał, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zaprzestaniem pracy w gospodarstwie rolnym przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Ponadto organ I instancji wskazał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 nie wyeliminował z obrotu prawnego przesłanki, o której mowa w art. 17 ust.1b u.ś.r. W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 17 ust.1 pkt 4 u.ś.r przez jego niezastosowanie, w sytuacji w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie pozostającej w związku małżeńskim jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego wobec małżonka; dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu, i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że normuje on przypadki w których o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się osoba pozostająca w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki, podczas gdy - wedle powszechnej wykładni – ww. przepis powinien być rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria z art. 17 ust 1 lub ust. 1a u.ś.r., niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji; błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 , art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. przez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy - przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z wnioskiem przez żonę dorosłej osoby wymagającej opieki, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z 20 października 2021 r., znak: [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wskazało, że organ I instancji rozpoznając sprawę ponownie dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Kolegium wskazało też, że szczegółowe uzasadnienie prawne powyższego stanowiska zostało już przedstawione przez Kolegium w poprzednio wydanej w niniejszej sprawie decyzji z 13 lipca 2021 r., znak: [...]. Pomimo dokonania przez organ I instancji błędnej wykładni ww. przepisów prawa materialnego, Kolegium doszło do przekonania, że kwestionowana decyzja ostatecznie odpowiada prawu, ponieważ skarżąca nie wykazała w trakcie prowadzonych postępowań, aby zakres sprawowanej opieki nad mężem uniemożliwiał jej w sposób zupełny wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym nawet w niewielkim wymiarze czasowym. Kolegium ustaliło, że mąż skarżącej (ur. 1948 r.), legitymował się orzeczeniem Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 11 lutego 2021 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe ze stwierdzeniem, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, natomiast orzeczony jej stopień datuje się od 14 stycznia 2021 r. We wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca oświadczyła, że od dnia 1 stycznia 2021 r. zaprzestała prowadzenia bądź pracy w gospodarstwie rolnym, natomiast pełnomocnik skarżącej wskazał, że skarżąca aktualnie podlega ubezpieczeniom społecznym rolników i opłaca składki w KRUS. W wyniku przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono też, że skarżąca mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze swoim mężem, który od wielu lat leczony jest z powodu cukrzycy - ma amputowaną część stopy prawej, natomiast lewa kończyna jest po złamaniu w okolicy kości udowej - stan po operacji. Skarżąca każdego dnia podaje mężowi insulinę, pomaga w dbaniu o higienę osobistą, pomaga w spożywaniu posiłków, jeden raz w miesiącu odbywa z mężem wizytę lekarską, wykupuje lekarstwa. W oparciu o zaświadczenie wystawione 23 lipca 2021 r. przez KRUS Placówkę Terenową ustalono nadto, że skarżąca podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy jako rolnik od 1 listopada 2000 r. do chwili obecnej. Z kolei na podstawie informacji uzyskanej z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa organ ustalił, że mąż skarżącej jest zarejestrowany jako producent rolny i w latach 2005 - 2020 pobierał dopłaty w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Ostatni wniosek złożył w roku 2021, który jest w trakcie kontroli administracyjnej. Dalej organ na podstawie kopii dokumentacji medycznej ustalił, że J. F. był hospitalizowany w okresach od 9 do 17 czerwca 2020 r., od 17 czerwca 2020 r. do 23 lipca 2020 r. oraz od 12 do 21 grudnia 2020 r. z powodu powikłań cukrzycy insulinozależnej oraz złamania 12 grudnia 2020 r. kości udowej lewej nogi. Nadto pełnomocnik skarżącej w piśmie z 12 sierpnia 2021 r. wyjaśnił, że skarżąca sprawuje całodobową opiekę nad mężem, tj. asekuruje go podczas przemieszczania się po mieszkaniu, jak poza nim, pomaga mu przy toalecie, przy kąpieli, goleniu oraz strzyżeniu, przygotowuje mężowi posiłki, podaje je oraz "kontroluje ich spożywanie", podaje lekarstwa, insulinę oraz mierzy cukier. Mąż skarżącej zmaga się ze schorzeniami ortopedycznymi, chirurgicznymi oraz zawrotami głowy. Pełnomocnik oświadczył również, że właścicielem gospodarstwa rolnego o obszarze około 5,5 ha jest mąż skarżącej, natomiast skarżąca objęta jest składką na ubezpieczenie emerytalno-rentowe w KRUS jako małżonek rolnika. W związku z koniecznością opieki nad mężem skarżąca musiała zaprzestać wykonywania prac w gospodarstwie rolnym i od 1 stycznia 2021 r. nikt nie wykonuje w tymże gospodarstwie żadnych prac. Zdaniem Kolegium analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadziła do wniosku, że mąż skarżącej nie jest osobą cały czas leżącą, który nie może w sposób zupełny samodzielnie funkcjonować. Z treści przedłożonych kart informacyjnych leczenia szpitalnego nie wynika nadto, aby schorzenia na które cierpi mąż skarżącej powodowały konieczność sprawowania nad nim stałej opieki. Tymczasem - w ocenie Kolegium, opieka uzasadniająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinna mieć bowiem charakter osobisty, trwały i ciągły. Jej przedmiotem powinno być całodobowe zaspokojenie potrzeb życiowych osoby niepełnosprawnej. Kolegium – powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazało też, że wykonywanie takich czynności jak pomoc w ubraniu, poranna higiena, czy też przygotowanie posiłków są czynnościami, które mogą być wykonane w godzinach porannych, przed pójściem do pracy. Zatem pomoc sprowadzająca się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, nie świadczy o istnieniu związku przyczynowo- skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką. Kolegium przyznało, że stan zdrowia męża skarżącej powoduje, że wymaga on stałej opieki, jednakże – w ocenie Kolegium, opieka ta nie jest i nie musi być świadczona ciągle w sposób nieprzerwany, wyłączający możliwość podjęcia zatrudnienia lub pracy w gospodarstwie rolnym przez skarżącą w takim wymiarze i zakresie, który umożliwi jej codzienne wykonywanie niezbędnych czynności opiekuńczych wobec męża. Organ wskazał nadto, że skarżący jako właściciel gospodarstwa rolnego i aktywny od 2005 r. producent rolny, zgłosił w 2021 r. wniosek o przyznanie dopłat bezpośrednich z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego. Powyższe oznacza, zdaniem Kolegium, że skarżąca – wbrew temu co oświadczyła, nie zaprzestała z dniem 1 stycznia 2021 r. pracy w gospodarstwie rolnym, ponieważ przyjmując, że jej mąż z uwagi na posiadane schorzenia nie może wykonywać bezpośrednio prac w tymże gospodarstwie, a jedynie nim zarządzać jako właściciel, to prace w nim musiała kontynuować skarżąca, skoro zgłoszony został wniosek o dopłaty za 2021 r. Kolegium wskazało też, że dopłaty bezpośrednie przysługują osobom, które rzeczywiście wykonują pracę w gospodarstwie rolnym, a samo posiadanie gospodarstwa rolnego nie jest wystarczającym i samoistnym warunkiem otrzymania płatności. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, przez: – błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj. zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. – zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaną przez nią opieką nad mężem, podczas gdy taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje; 2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., przez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad mężem, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że fakt niepodejmowania zatrudnienia, który na równi z rezygnacją z zatrudnienia uprawnia na mocy art. 17 u.ś.r. do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, był spowodowany koniecznością opieki nad mężem. Podała też, że organy obu instancji pobieżnie i w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy oceniły zgromadzony materiał dowodowy w aspekcie sprawowanej przez nią opieki nad mężem. Organy nie wzięły pod uwagę, że skarżąca całodobowo jest w pełnej gotowości pomocy mężowi. Z uwagi na zły stan zdrowia męża nie ma zatem możliwości aktywności zawodowej. Opiekuje się mężem, który wymaga pomocy w czynnościach życia codziennego. Wskazała też, że warunku "stałej" i "ciągłej" opieki, jako wykonywanie nie należy rozumieć jako wykonywanej jej bez przerwy i przez 24 godziny na dobę, lecz ma być stałą, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie - nad niepełnosprawną osoba, której zakres wyznaczony jest jej niepełnosprawnością, a wiec koniecznością wykonywania takich, a nie innych czynności warunkujących jej egzystowanie w warunkach godności człowieka. Skarżąca podała, że osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Warunek całodobowej opieki jest bowiem związany w sposób konieczny z osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, a więc z takimi osobami, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikacie – stosowanie do art. 4 ust 4 ustawy z 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zdaniem skarżącej, skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga nie była zasadna ponieważ organy nie naruszyły prawa uznając, że skarżąca i jej mąż nadal w rzeczywistości pracują w gospodarstwie rolnym. Przedmiotem sporu była ocena czy w świetle zgromadzonych dowodów prawidłowe i zgodne z prawem były twierdzenia organów o niewiarygodności twierdzeń skarżącej o całkowitym zaprzestaniu pracy w gospodarstwie rolnym męża. Ta bowiem okoliczność była kluczowa dla przyznania skarżącej świadczenia w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Powołany przepis stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Mąż skarżącej od 2005 r. działał jako aktywny producent rolny, składając jeszcze w 2021 r. kolejny wniosek o dopłaty. Wielkość gospodarstwa nie jest mała bo obejmuje 5,5 ha. Skarżąca została wezwana m.in. o wskazanie: "kto począwszy od 01-01-2021 r. zajmuje się gospodarstwem rolnym, czy zostało ono wydzierżawione innej osobie jeżeli tak jako dowód należy przedstawić umowę dzierżawy, jeżeli zostało przekazane członkowi rodziny jako dowód należy przedstawić akt notarialny lub też jeżeli gospodarstwo pozostaje nieuprawiane – stosowne oświadczenie w tym temacie" (k. 19 akt administracyjnych). W odpowiedzi na wezwanie pełnomocniczka pismem z 12 sierpnia 2021 r. wskazała, że "W związku ze sprawowaniem opieki nad Mężem, Wnioskodawczyni musiała zaprzestać wykonywania prac w gospodarstwie. Od 01.01.2021 r. nikt nie wykonuje prac w gospodarstwie rolnym" (k.25 str. 2 akt administracyjnych). W tym samym czasie ARiMR (pismo z 16 sierpnia 2021 r.) poinformowało, że maż skarżącej w latach 2005 -2020 pobierał dopłaty jako producent rolny i kolejny wniosek złożył na rok 2021. W ocenie Sądu organy prawidłowo więc oceniły, że mąż skarżącej w rzeczywistości nadal prowadzi gospodarstwo rolne - skoro nadal są składane wnioski o dopłaty, a zgodnie z przepisami oznacza rolnika prowadzącego działalność rolniczą (art. 3 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności - t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 203 z późn. zm.). Wniosek o kolejną płatność został bowiem złożony nie wcześniej niż 15 marca 2021 r. (termin rozpoczęcia przyjmowania wniosków o płatności bezpośrednie), a więc po dacie uznania męża skarżącej za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podobnie, skarżąca nie przedstawiła żadnej dokumentacji, która świadczyłaby o stanie zdrowia jej męża w 2021 r., co jest o tyle kluczowe w sprawie, że poza sporem jest, że mąż przed styczniem 2021 r. był producentem rolnym. Ówczesny stan zdrowia nie uniemożliwiał więc mu pracy zarobkowej. Słusznie tez Kolegium zauważało, że maż skarżącej nie jest osobą leżącą, a opisywane czynności opiekuńcze (pomoc w podawaniu insuliny; higienie osobistej; towarzyszenie w wizytach lekarskich) są tego rodzaju, że nie uniemożliwiają pracy zarobkowej, chociażby w ograniczonym wymiarze. Sąd dodatkowo zwraca uwagę, że razem ze skarżącą i jej mężem mieszka dorosły i pracujący syn – nie jest wiec tak jak to zasugerowano w skardze, że skarżącej "nikt nie pomaga". Skarga została oparta jedynie na zacytowanych fragmentach orzeczeń sądów administracyjnych, ale w żaden sposób niepowiązanych z konkretnymi ustaleniami organu podważającymi wiarygodność twierdzeń skarżącej o niemożności prowadzenia gospodarstwa rolnego. Systemowo art. 17 u.ś.r został pomyślany jako rekompensata za konieczną i niezbędną rezygnację z zatrudnienia, w sytuacji kiedy nie jest możliwe zapewnienie niepełnosprawnemu członkowi rodziny należytej opieki, a nie jako zapewnienie źródła dochodu dla opiekuna, który wykonuje czynności opiekuńcze. W rozpatrywanej sprawie organy przede wszystkim skutecznie podważyły twierdzenia skarżącej, że jej mąż z uwagi na orzeczony stopień niepełnosprawności nie może już prowadzić gospodarstwa rolnego. Nawet w skardze nie zostały przedstawione kontrargumenty co do stanu zdrowia w 2021 r. męża skarżącej oraz nie została wskazana osoba, która miałaby faktycznie wykonywać czynności rolnicze na 5,5 ha gospodarstwie rolnym – tak aby mąż skarżącej mógł nadal ubiegać się o dopłaty bezpośrdnie. Z tych to powodów Sąd doszedł do wniosku, że nieuzasadnione były zarzuty skargi naruszenia art. 6, art. 8, art. 9, art. 77§1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. Stan faktyczny i zebrane dowody w sprawie zostały prawidłowo ocenione przez organy. W prawidłowy sposób został zinterpretowany również kluczowy w sprawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Sąd więc skargę oddalił na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.).