III SA/Kr 1812/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. K. na pismo Rektora Uniwersytetu z dnia 7 października 2016 r. znak [...] w przedmiocie statusu doktoranta postanawia: odrzucić skargę. Skarżący B. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na pismo Rektora Uniwersytetu z dnia 7 października 2016 r. znak [...]. W zaskarżonym piśmie Rektor Uniwersytetu podniósł, że pismo kierownika studiów doktoranckich z dnia 18 lipca 2016 r. nie jest decyzją administracyjną, ale stanowi jedynie pisemną odpowiedź na pismo skarżącego z dnia 20 czerwca 2016 r. zatytułowane "Sprawozdanie doktoranta za rok akademicki 2015/2016". Kierownik studiów doktoranckich wyjaśnił skarżącemu, że nie ma podstaw do przyjęcia skarżącego na rok akademicki 2016/2017 na studia doktoranckie, ani też przedłużenia okresu studiów doktoranckich. Z końcem roku akademickiego 2014/2015 skarżący przestał posiadać status doktoranta. Czas studiów doktoranckich skarżącego dobiegł końca i nie został przedłużony, a skarżący nie składał wniosku o ich przedłużenie. W zaskarżonym piśmie Rektor Uniwersytetu wyjaśnił, że w związku z tym niedopuszczalnym było jakiekolwiek wnoszenie odwołania od pisma kierownika studiów doktoranckich. W zaskarżonym piśmie wskazano także, że Rektor Uniwersytetu nie podziela argumentacji i wykładni przepisów dokonanej przez skarżącego w jego piśmie. W skardze na pismo Rektora Uniwersytetu z dnia 7 października 2016 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, rozpoznania skargi na rozprawie oraz zasądzenia kosztów postępowania i sformułowania wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie. W ocenie skarżącego pismo z dnia 7 października 2016 r. jest decyzją administracyjną. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 197 ust. 4 i art. 195 ust. 4a w związku z art. 207 Prawa o szkolnictwie wyższym poprzez przyjęcie błędnej wykładni, że przekroczenie terminu trwania studiów doktoranckich powoduje automatyczne wygaśnięcie statusu doktoranta i skreślenie z listy doktorantów, co doprowadziło do niezbadania przesłanek uzasadniających owo skreślenie z listy doktorantów. Podniósł, że skarżącemu bezzasadnie odmówiono dopuszczenia do wykonywania obowiązków doktoranta, co skutkowało automatycznym usunięciem ze studiów doktoranckich. Błędnie przyjęto, że po przekroczeniu okresu studiów doktoranckich spowodowanych czynnikami zawinionymi przez uczelnię, automatycznie wygasa status doktoranta. Zarzucono uniemożliwienie skarżącemu kontynuacji studiów doktoranckich w normalnym trybie, przez co obowiązki doktoranta nie zostały wypełnione w pełnym zakresie. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie przepisów postepowania, a to art. 107 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że pismo kierownika studiów doktoranckich z dnia 18 lipca 2016 r. nie jest decyzją administracyjną, a także nie zamieszczenie wszystkich warunków prawidłowo wydanej decyzji. Zarzucono nadto naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 138 § 2 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 10 § 1 K.p.a. Naruszenia te sprowadzają się do nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego, braku zapewnienia stronie czynnego udziału w toku postępowania, braku szczegółowego uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący uzasadnia podniesione zarzuty wskazując, że wbrew stanowiskom organów w tej sprawie, zaskarżone pismo jak i pismo organu I instancji to są decyzje administracyjne. Status doktoranta trwa dopóty, dopóki nie zostanie wydana decyzja o skreśleniu z listy doktorantów, a ponieważ takiej decyzji nie ma, to sam skarżący nadal posiada status doktoranta W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że zaskarżone pismo nie nosi cech decyzji administracyjnej, a jedynie tego rodzaju akty władz uczelni mogą stanowić przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności jest zobowiązany do zbadania, czy w przedmiotowej sprawie skarga jest dopuszczalna. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "P.p.s.a.", określa art. 3 tej ustawy. Jest to katalog zamknięty co oznacza, że kategorie spraw nie mieszczące się w tym przepisie nie podlegają rozpoznaniu przez sądy administracyjne. W konsekwencji zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 6) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 7) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 6, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 8) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 5; 10) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przedmiotem skargi w tej sprawie jest, wbrew stanowisku skarżącego, pismo informacyjne Rektora Uniwersytetu o dotychczasowych działaniach w sprawie statusu doktoranta, które nie nosi cech żadnej z wyżej wymienionych form działania administracji poddanej kontroli sądu administracyjnego. Należy wyjaśnić skarżącemu, że wyższa uczelnia jest zakładem administracyjnym, powołaną do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny przy wykonywaniu swoich zadań publicznych sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (np. ze studentami, doktorantami). Z chwilą przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu, staje się ona podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają i z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów normatywnych wykonawczych) oraz ze statutów oraz regulaminów zakładowych. Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego (np. doktoranta), wiążą również przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych. Możliwość uregulowania organizacji i toku studiów przez organy uczelni oznacza, że ustawodawca poddał kontroli sądów administracyjnych nie całość działalności zakładu administracyjnego, ale tylko wybrane decyzje mające podstawę prawną w ustawie, w szczególności w ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1842 z późn. zm.). Organy uczelni w drodze decyzji administracyjnej rozstrzygają w sprawach: przyjęcia na studia doktoranckie (art. 196 Prawa o szkolnictwie wyższym), stypendiów (art. 199 Prawa o szkolnictwie wyższym), skreślenia z listy doktorantów (art. 197 Prawa o szkolnictwie wyższym). Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają tylko akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków doktoranta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego jako że są one decyzjami administracyjnymi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 15 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 320/08; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 grudnia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1555/15; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 1666/16). O charakterze aktu pochodzącego od organu uprawnionego do wydawania decyzji administracyjnych nie decyduje nadana mu nazwa, ale jego treść, ale tylko wtedy, gdy dany akt zwiera pewne jej minimum traktowane jako tzw. minimalne warunki uznania danego aktu za decyzję administracyjną. Akt powinien pochodzić od uprawnionego organu, ma być opatrzony podpisem i skierowany do oznaczonego adresata, a także powinien zawierać władcze rozstrzygnięcie w sferze interesu prawnego tego adresata. Ten ostatni warunek nie ma odniesienia do zaskarżonego pisma Rektora Uniwersytetu. Pismo to, wbrew stanowisku skarżącego, nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia (żadnego władczego rozstrzygnięcia). Tak w zaskarżonym piśmie, jaki w poprzedzającym go piśmie kierownika studiów doktoranckich wyjaśniano skarżącemu, że nie ma i nie było podstaw do wydawania decyzji o skreśleniu skarżącego z listy doktorantów. Nie jest także prowadzone żadne postępowanie w przedmiocie skreślenia skarżącego z listy doktorantów. W stosunku do aktów, które nie są i nie mogą być decyzjami administracyjnymi, nie stosuje się także przepisów K.p.a. Tym samym należy przyjąć, analogicznie jak w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 1555/15, zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Rektora Uniwersytetu stanowi jednostronny, wewnętrzny akt organów uczelni a zawarte w nim rozstrzygnięcie (stanowisko) nie wypłynęło na istnienie stosunku zakładowego. Dopiero skreślenie z listy doktorantów ma charakter zewnętrzny i może zostać zaskarżone do sądu administracyjnego, natomiast niewydawanie decyzji w przedmiocie skreślenia z listy doktorantów można rozpatrywać w kontekście bezczynności lub przewlekłości. Mając na uwadze powyższe, należało odrzucić skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. a w takiej sytuacji Sąd może sprawę rozpoznać na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 58 § 3 P.p.s.a. W przypadku odrzucenia skargi Sąd nie może rozpoznawać jakichkolwiek merytorycznych zarzutów zawartych w skardze, a tym samym ani wnioski o dokonanie oceny naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów procedury nie mogły zostać rozpoznane.