III SA/Kr 1813/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Wołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" w B na porozumienie z dnia 20 września 2011 r. nr [...] zawarte pomiędzy Powiatem B a Skarbem Państwa, w imieniu którego występował Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie określenia wzajemnych zasad współpracy przy przygotowaniu, realizacji i finansowaniu zadania polegającego na uzyskaniu tymczasowej przejezdności ulicy L w B na parametrach dostosowanych do ruchu pojazdów zjeżdżających z autostrady [...] w węźle B postanawia: odrzucić skargę Stowarzyszenie "A" w B wniosło w dniu 15 listopada 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K, pismo zatytułowane "wniosek o stwierdzenie nieważności porozumienia zawartego pomiędzy GDDKiA a Zarządem Powiatu w B". Stowarzyszenie wskazało, że pismo do Sądu poprzedziło wezwaniem z dnia 23 sierpnia 2012 r. skierowanym do GDDKiA do usunięcia naruszenia prawa z porozumienia. Podniosło, że porozumienie jest nieważne, ponieważ zostało zawarte bez podstawy prawnej, a z jego treści nie wynika czy jest umową cywilnoprawną czy decyzją administracyjną. Zarzuciło również sprzeczność porozumienia z przedsięwzięciem drogowym, ponieważ określa inwestycję, jako przebudowę ulicy miejskiej (ul. L w B), a z dokumentu "Karta" przedsięwzięcia wynika, że nie chodzi o przebudowę ulicy, lecz o budowę nowej drogi w miejsce istniejącej ulicy i na sąsiadujących terenach własności osób fizycznych. Stowarzyszenie zarzuciło porozumieniu również wadliwość, sprzeczność z dyscypliną finansów publicznych oraz zasadami prawdy obiektywnej i praworządności. Do pisma Stowarzyszenie załączyło skarżone porozumienie nr [...] zawarte w dniu [...] 2011 r. pomiędzy Powiatem B reprezentowanym przez Zarząd Powiatu w imieniu którego działali Starosta i Wicestarosta B, a Skarbem Państwa w imieniu którego występował Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad reprezentowany przez Dyrektora i Zastępcę Dyrektora Oddziału GDDKiA w K. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi uzasadnił cywilnoprawnym charakterem skarżonego porozumienia, które nie mieści się w wyznaczonym w art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "P.p.s.a.", zakresie kontroli aktów administracyjnych i innych czynności przez sądy administracyjne. Wskazał, że porozumienie zawarte pomiędzy zarządcami dróg różnych kategorii zawierane w celu wykonania ich obowiązków ustawowych nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Skarżone porozumienie zawarte zostało w realizacji ustawowego obowiązku współpracy z organami samorządu terytorialnego w zakresie rozbudowy i utrzymania infrastruktury drogowej na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Kontrola tego typu umów możliwa jest w trybie procesu cywilnego wyłącznie pomiędzy stronami umowy. W piśmie z dnia 2 stycznia 2013 r. Stowarzyszenie podniosło, że wniosek o odrzucenie skargi jest bezzasadny, ponieważ skarżone porozumienie nie mieści się w wyłączeniach z właściwości sądów administracyjnych określonych w art. 5 P.p.s.a. Ponadto o administracyjnoprawnym charakterze porozumienia przesądza jego cel - przebudowa ulicy osiedlowej - który jest zadaniem publicznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z kolei z ogólną zasadą wynikającą z art. 1 P.p.s.a.- prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne (art. 2 P.p.s.a.). Właściwość sądów administracyjnych określona została w art. 3 § 1 – 3 P.p.s.a., z którego wynika, że zakres sądowej kontroli sprawowanej przez te sądy ograniczony został do kontroli działalności administracji publicznej. Według art. 3. § 1. "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. § 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. § 3. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach." Stosownie do art. 5 P.p.s.a z zakresu właściwości sądów administracyjnych wyznaczonego przepisem art. 3 wyłączone są sprawy: 1) wynikające z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej; 2) wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi; 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba, że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa; 4) wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 144, poz. 1043, z późn. zm.); 5) zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów. Merytoryczne rozpoznanie sprawy Sąd musi poprzedzić oceną dopuszczalności skargi przez zbadanie z urzędu swojej właściwości w sprawie, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. W myśl art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego następuje w szczególności wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 P.p.s.a.) lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 P.p.s.a.). Odrzucenie skargi z wymienionego powodu ma miejsce także w wypadku, gdy skarga została wniesiona w sprawie objętej właściwością sądów powszechnych. Badając, czy skarżone porozumienie może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, należy stwierdzić, że porozumienie z pewnością nie jest decyzją ani postanowieniem, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3, ani też żadnym z pozostałych aktów określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, pkt 5 i pkt 7 P.p.s.a. Charakter zawartego porozumienia wyklucza również rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przepis ten dotyczy, bowiem aktów i czynności podejmowanych w sprawach indywidualnych, a więc w stosunku do konkretnych podmiotów. Porozumienie zaś nie odnosi się do indywidualnej sprawy, jego adresatem nie jest również żaden konkretny podmiot. Należało, więc rozważyć, czy przedmiotowe porozumienie może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.) dalej "u.d.p.", zawiera w art. 19 ust. 1 definicję ustawową zarządcy drogi. Zgodnie z tą regulacją, mając także na uwadze treść art. 19 ust. 2 u.d.p., przez zarządcę drogi należy rozumieć organ administracji rządowej (Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad) lub organ jednostki samorządu terytorialnego (zarząd województwa, zarząd powiatu, wójta, burmistrza lub prezydenta miasta), do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Katalog organów posiadających kompetencje zarządców dróg w odniesieniu do poszczególnych kategorii dróg publicznych wynika z art. 19 ust. 2, ust. 3, 5 i 7-8 u.d.p. i może podlegać modyfikacjom wskutek przekazania zarządzania drogami publicznymi innym zarządcom na mocy porozumienia (art. 19 ust. 4 u.d.p.). Na podstawie wskazanych regulacji wyróżnia się m. in. następujących zarządców dróg: 1) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - centralny organ administracji rządowej, właściwy dla dróg krajowych (art. 19 ust. 2 pkt 1 u.d.p.) i autostrady do czasu jej przekazania w drodze porozumienia spółce, z którą zawarto umowę o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady (art. 19 ust. 3 u.d.p.); 2) zarząd powiatu - właściwy dla dróg powiatowych (art. 19 ust. 2 pkt 3 u.d.p.), organ wykonawczy powiatu (art. 8 ust. 2 pkt 2 i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, tj.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.); Zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe (art. 19 ust. 4 u.d.p.). Regulacja zawarta w art. 19 ust. 4 u.d.p. stanowi podstawę prawną do przekazywania między zarządcami dróg zarządzania drogami publicznymi w drodze porozumienia. Obligatoryjne postanowienia tego porozumienia nie zostały, co do zasady określone przez ustawodawcę, poza jedynym wyjątkiem, tj. postanowieniami dotyczącymi wzajemnych rozliczeń finansowych. Niemniej jednak biorąc pod uwagę istotę i cel porozumienia o przekazaniu zarządzania drogami publicznymi wydaje się, że porozumienie to powinno określać w szczególności: strony porozumienia, czas jego obowiązywania, jeżeli porozumienie zawarto na czas określony, wykaz dróg publicznych, wobec których następuje przekazanie zarządzania, wysokość środków na realizację zadań związanych z zarządzaniem drogami na dany rok, postanowienia dotyczące nadzoru nad przekazanym zarządzaniem drogami, postanowienia dotyczące formy zmiany lub wypowiedzenia porozumienia. W drodze porozumienia, o którym mowa w art. 19 ust. 4 u.d.p., w zamian za przekazanie zarządzania drogami podmiot przyjmujący zadania z zakresu zarządzania nie może przekazać innych zadań. Z kolei art. 20 u.d.p., zawiera katalog zadań należących do właściwości zarządcy drogi. Katalog ten ma charakter otwarty, co oznacza, że zarządca drogi powinien realizować również inne zadania, o ile tylko mieszczą się one w ramach jego ogólnej kompetencji - planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Ustawodawca wskazuje na łącznie 20 zadań zarządcy drogi i można wśród nich wyróżnić następujące rodzaje działań: 1) planistyczne w zakresie rozwoju sieci drogowej oraz finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich; 2) inwestycyjne; 3) ewidencyjne - w zakresie ewidencji dróg i drogowych obiektów inżynierskich; 4) prewencyjne - mające na celu przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników, w tym okresowa kontrola stanu dróg i dokonywanie okresowych pomiarów ruchu drogowego oraz przeciwdziałanie niekorzystnym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie budowy lub utrzymania dróg; 5) koordynacja robót w pasie drogowym oraz wykonywanie robót interwencyjnych, utrzymaniowych i zabezpieczających; 6) zadania w zakresie inżynierii ruchu; 7) utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą oraz zieleni przydrożnej; 8) sporządzanie informacji o drogach publicznych oraz przekazywanie ich Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad; 9) wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia; 10) nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi. Umocowanie powiatu do działania w zakresie dróg publicznych określone jest w ustawie regulującej ustrój samorządu powiatowego. Zgodnie z art. 4. ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie transportu zbiorowego i dróg publicznych. Stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, powiat może zawierać z organami administracji rządowej porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych z zakresu administracji rządowej. Porozumienia, o których mowa w ust. 1 i 2, podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 5 ust. 3). Stosownie do art. 5 ust. 4 ustawy do porozumień stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591). Odpowiednio stosowany przepis, o którym mowa powyżej, to art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego zadania z zakresu administracji rządowej gmina może wykonywać również na podstawie porozumienia z organami tej administracji. Gmina może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego (art. 8 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym). Spory majątkowe wynikłe z porozumień, o których mowa w ust. 2 i 2a oraz w art. 74, rozpatruje sąd powszechny (art. 8 ust. 2b ww. ustawy). Z kolei umocowania GDDKiA do zawarcia przedmiotowego porozumienia należy upatrywać w art. 18 ust. 2 pkt 5 u.d.p., który statuuje obowiązek współpracy z organami samorządu terytorialnego w zakresie rozbudowy i utrzymania infrastruktury drogowej. Porozumienia zawarte przez powiat na podstawie powyższych przepisów ustaw o samorządzie powiatowym i gminnym, mogą należeć do porozumień administracyjnych, jeżeli służą przeniesieniu kompetencji pomiędzy organami administracji publicznej w różnych szczeblach. Porozumienia takie mają wówczas charakter mieszany. Pomimo posiadania pewnych cech umowy cywilnoprawnej, z uwagi na przesunięcie kompetencji pomiędzy podmiotami administracji publicznej należy traktować je jako instytucje prawa administracyjnego. Tylko w takim zakresie należałoby uznać, że porozumienie może być traktowane, jako akt wymieniony w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. i podlegać kognicji sądów administracyjnych. Przedmiotowe porozumienie zostało zawarte przez organ samorządu powiatowego - Zarząd Powiatu z reprezentującym Skarb Państwa centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych i autostrad - Generalnym Dyrektorem Dróg i Autostrad. Strony porozumienia określiły m. in. w: - § 1, że przedmiotem porozumienia jest określenie wzajemnych zasad współpracy przy przygotowaniu, realizacji i finansowaniu zadania polegającego na uzyskaniu tymczasowej przejezdności ulicy L w B, na parametrach dostosowanych do ruchu pojazdów zjeżdżających z autostrady [...] w węźle B; - w § 11, że droga powiatowa nie zmieni swojej dotychczasowej kategorii; - § 12 pkt 2, że zastosowanie do porozumienia mają w szczególności ustawy o finansach publicznych, prawa budowlanego, kodeksu cywilnego, ustawy o drogach publicznych oraz ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych a także inne przepisy powszechnie obowiązujące. Zdaniem Sądu, zaskarżone porozumienie zawarte zostało w celu określenia zasad współpracy w przygotowaniu, finansowaniu i realizacji inwestycji pomiędzy zarządcami dróg różnej kategorii. Porozumienie określa wzajemne zobowiązania finansowe i organizacyjne dotyczące inwestycji pomiędzy stronami porozumienia. Reguluje podział ról i kosztów w procesie inwestycyjnym przebudowy i utrzymaniu w eksploatacji ulicy L w B jako tymczasowego łącznika autostradowego. Nie zawarto jednak w porozumieniu żadnych postanowień dotyczących przesunięcia kompetencji. Zatem nie ma mowy o zmianie podmiotu będącego zarządcą drogi. Porozumienie nie zawiera tzw. "norm umownych", mogących być podstawą do załatwiania spraw administracyjnych. Zatem zaskarżone porozumienie zostało zawarte w celu realizacji przez obie strony obowiązków ustawowych, nie jest jednak porozumieniem przenoszącym kompetencje, w sprawie wykonywania czy powierzenia prowadzenia zadań publicznych, o którym mowa w art. 5 ustawy o samorządzie powiatowym. Dodatkowo należy podnieść, że strony porozumienia w § 15 ustaliły, że w sprawach nieuregulowanych będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu Cywilnego a spory będą załatwiane polubownie. W razie ich nie rozwiązania na tej drodze -rozstrzygać będzie sąd powszechny, jako sąd właściwy do rozpoznawania sporów z niego wynikłych. W związku z powyższym należy uznać, że porozumienie to nie może być uznane za akt opisany w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Ponadto również regulacja zawarta w art. 8 ust. 2b ustawy o samorządzie gminnym, określa kognicję sądu powszechnego w sporach majątkowych wynikłych z porozumień zawartych przez gminy i powiaty. Reasumując, skarga podlega odrzuceniu, gdyż akt będący przedmiotem zaskarżenia nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Nie mogła przynieść skutku również argumentacja strony skarżącej, że sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ zaskarżone porozumienie nie mieści się w art. 5 P.p.s.a. Wskazany przepis jest przepisem szczególnym w stosunku do określającego właściwość ogólnego przepisu, jakim jest art. 3 P.p.s.a. Fakt, że zaskarżony akt nie mieści się w wyłączeniu określonym art. 5 P.p.s.a. nie może skutkować przyjęciem dopuszczalności jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 3 § 2, art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a.