III SA/Kr 1814/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S WSA Ewa Michna Sędziowie: S WSA Tadeusz Kiełkowski ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II) zasądza na rzecz skarżącej A. W. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 20 października 2021 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2021 r. odmawiającą A. W. (dalej: "skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem S. W. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 17, art. 17b, art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, ze zm., dalej: "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 1 lutego 2021 r. skarżąca zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem S. W. Z dołączonego do wniosku orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 13 grudnia 2018 r. wynika, że S. W. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, niepełnosprawność istnieje od 14 maja 2012 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od kwietnia 2014 r. Jako przyczynę niepełnosprawności wskazano symbol 10-N (choroby neurologiczne). Z treści orzeczenia wynika ponadto, że S. W. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z oświadczenia skarżącej z dnia 25 lutego 2021 r. wynika, że skarżąca nie wykonuje żadnej pracy zarobkowej, nie jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy. W maju 2012 r. zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym ze względu na chorobę męża. Skarżąca nie była sobie w stanie poradzić sama z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, więc większość gospodarstwa została oddana w dzierżawę. Z przeprowadzonego w dniu 23 lutego 2021 r. wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo z mężem oraz synem w wieku szkolnym. Skarżąca sprawuje opiekę nad mężem, która obejmuje następujące czynności: mycie, kąpiel, ubieranie, przygotowanie posiłków, podawanie leków, realizowanie recept, sprzątanie. Mąż skarżącej porusza się wyłącznie na wózku inwalidzkim, pozostaje pod stałą opieką lekarską. W dniu 3 marca 2021 r. skarżąca została wezwana do złożenia wyjaśnień. Pełnomocnik skarżącej pismem z dnia 19 marca 2021 r. oświadczył, że skarżąca zajmowała się mężem od momentu wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie występowała wcześniej o świadczenie pielęgnacyjne, ponieważ nie miała wiedzy na temat możliwości ubiegania się o przedmiotowe świadczenie. Pełnomocnik wskazał, że mąż skarżącej przeszedł udar mózgu, jest sparaliżowany i wymaga stałej opieki ze strony skarżącej. S. W., według oświadczenia pełnomocnika skarżącej, nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować nawet kilka godzin w ciągu dnia. Decyzją z dnia [...] 2021 r. Wójt Gminy odmówił skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku z opieką nad mężem S. W. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że S. W. pozostaje w związku małżeńskim, a skarżąca nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, co więcej niepełnosprawność S. W. powstała po ukończeniu przez niego 18 roku życia. Decyzją z dnia 22 kwietnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13) oceny spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium, o którym mowa w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Organ II instancji wskazał ponadto, że sam fakt pozostawania S. W. w związku małżeńskim nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. SKO wskazało, że w sprawie konieczne jest uzupełnienie postępowania dowodowego w celu weryfikacji twierdzeń skarżącej o zaprzestaniu pracy w gospodarstwie rolnym. Pismem z dnia 5 maja 2021 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że nie posiada kopii umów dzierżawy gospodarstwa rolnego ponieważ umowa została zawarta w formie ustnej z M. I. (w odniesieniu do obszaru 4,82 ha), a pozostałą częścią gospodarstwa zajmuje się syn skarżącej. Zakres czynności opiekuńczych podejmowanych przez skarżącą jest bardzo szeroki: wykonuje ona toaletę, zmienia bieliznę osobistą, pościelową, pomaga w spożywaniu posiłków. Z zaświadczenia z dnia 10 czerwca 2021 r. wynika, że skarżąca od 9 września 1994 r. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników w zakresie emerytalno-rentowym, wypadkowym, chorobowym, macierzyńskim jako rolnik. Decyzją z dnia [...] 2021 r. Wójt Gminy odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że z art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. wynika, że skoro S. W. pozostaje w związku małżeńskim brak jest możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej. Organ powtórzył, że art. 17 ust. 1 b u.ś.r. wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej ze względu na fakt, że niepełnosprawność S. W. powstała po ukończeniu przez niego 18 roku życia. Organ przyjął ponadto, że skarżąca nie wykazała, że zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym, nie przedłożyła żadnego dowodu wydzierżawienia gruntu, a ponadto od 1994 podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników jako rolnik. Decyzją z dnia 11 sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W ocenie Kolegium organ pomocowy wbrew wskazaniom, nie przeprowadził szczegółowego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej, aby ustalić okoliczności wskazane w decyzji Kolegium z dnia 22 kwietnia 2021 r. SKO podniosło, że twierdzenia organu pierwszej instancji, że skarżąca nie zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym są przedwczesne i powinny zostać poprzedzone szczegółowym postępowaniem dowodowym. Z przeprowadzonego w dniu 30 sierpnia 2021 r. wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca jest właścicielem gospodarstwa rolnego, ale zaprzestała pracy w nim w 2012 r. w związku z koniecznością opieki nad mężem. Od tego czasu pracę w gospodarstwie przejął syn skarżącej P. W., który ma 28 lat. M. I. dzierżawi od skarżącej 90 arów od 5 lat. Skarżąca sprawuje opiekę nad mężem, nie może zostawić męża samego nawet na chwilę, w rezultacie jeśli potrzebuje załatwić coś poza domem musi prosić kogoś z rodziny o opiekę nad nim. Skarżąca wykonuje wszystkie czynności opiekuńcze – toaletę całego ciała (kąpiel, golenie), przebieranie, ubieranie, zmiany bielizny osobistej, pościelowej. Mąż skarżącej nie jest w stanie samodzielnie usiąść na wózku, więc skarżąca musi go na nim posadzić, przenosić męża na toaletę celem umożliwienia mu załatwienia potrzeb fizjologicznych. Skarżąca przygotowuje posiłki i pomaga skarżącemu w ich spożywaniu, podaje leki, towarzyszy mężowi w wizytach lekarskich, których ilość ostatnio uległa zwiększeniu ze względu na amputację palca lewej stopy. Decyzją z dnia [...] 2021 r. Wójt Gminy odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca złożyła oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego, a fakt ubezpieczenia skarżącej KRUS nie przekreśla tego oświadczenia. Organ podniósł, że S. W. pozostaje ze skarżącą w związku małżeńskim, skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a zatem już z tej przyczyny nie może być jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne. W ocenie organu świadczenie nie może być przyznane również ze względu na treść art. 17 ust. 1 b u.ś.r. ponieważ niepełnosprawność męża skarżącej powstała po ukończeniu 18 roku życia. W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła: - naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie pozostającej w związku małżeńskim; - dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że normuje on przypadki, w których o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się osoba pozostająca w związku małżeńskim, podczas gdy przepis normuje przypadki, w których o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się osoba niebędąca małżonkiem osoby niepełnosprawnej, wymagającej opieki; - błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1 b pkt 1 i 2 u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części przepisu, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności, a przez to naruszenie art. 7 i 190 ust. 1 Konstytucji; - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez opiekuna osoby dorosłej skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy z obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 20 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że wadliwie przyjął organ I instancji, iż fakt pozostawania S. W. w związku małżeńskim wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wadliwie również organ I instancji przyjął, że świadczenie nie może być przyznane przez wzgląd na treść art. 17 ust. 1 b u.ś.r., ponieważ przepis ten nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia ze względu na wiek, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo orzekł o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ skarżąca nie wykazała, aby stan jej męża był tego rodzaju, że uniemożliwia jej w sposób zupełny prowadzenie gospodarstwa rolnego. Z dokumentów sprawy nie wynika, aby S. W. był osobą leżącą, która w sposób zupełny nie może samodzielnie funkcjonować. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że zakres opieki świadczonej przez skarżącą nie wypełnia dyspozycji przepisu, podczas gdy w rozumieniu przepisu, osoba niepełnosprawna wymaga – w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej; - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą pracy w gospodarstwie rolnym a sprawowaniem opieki nad mężem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie związek taki istnieje; - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad mężem, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie bezsporną okolicznością był fakt zaprzestania przez skarżącą prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz fakt, że skarżąca opiekuje się małżonkiem, który posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sporną okolicznością jest natomiast czy zakres opieki sprawowanej przez skarżącą jest tego rodzaju, że całkowicie uniemożliwia jej prowadzenie gospodarstwa rolnego. Na wstępie należy wskazać, że wadliwie przyjął organ pierwszej instancji, że fakt pozostawania S. W. w związku małżeńskim wyklucza przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na okoliczność, że nie dysponuje ona orzeczeniem o niepełnosprawności. Małżonek osoby niepełnosprawnej, po spełnieniu przesłanek, o których mowa w art. 17 u.ś.r., ma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Powołany w decyzji organu I instancji pogląd dotyczy bowiem sytuacji, w której o świadczenie pielęgnacyjne występuje zstępny osoby wymagającej opieki, a w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim wyklucza co do zasady z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia krewnych zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności, a nie małżonka (por. wyrok NSA z 17 marca 2022 r., I OSK 1212/21, CBOSA). Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, jeżeli osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20, CBOSA). Pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21, CBOSA). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19, CBOSA). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, CBOSA). W ocenie Sądu organ II instancji wadliwie przyjął, że świadczenie pielęgnacyjne może być wyłącznie przyznane jeżeli osoba wymagająca opieki jest osobą leżącą. Wskazać bowiem należy, że art. 17 u.ś.r. obejmuje takie sytuacje, w których osoba niepełnosprawna nie ma możliwości (ze względu na niepełnosprawność) samodzielnego realizowania swoich potrzeb i w związku z tym wymaga stałej pomocy i obecności opiekuna. Wskazać należy, że zgodnie z treścią wywiadu środowiskowego skarżąca wykonuje wobec męża czynności opiekuńcze obejmujące: toaletę całego ciała (kąpiel, golenie), przebieranie, ubieranie, zmianę bielizny osobistej, pościelowej. Mąż skarżącej nie jest w stanie samodzielnie usiąść na wózku, więc skarżąca musi go na nim posadzić, przenosić męża na toaletę celem umożliwienia mu załatwienia potrzeb fizjologicznych. Skarżąca przygotowuje posiłki i pomaga skarżącemu w ich spożywaniu, podaje leki, towarzyszy mężowi w wizytach lekarskich. Mając na względzie zakres opieki ustalony w wywiadzie środowiskowym i niekwestionowany w toku postępowania, w ocenie Sądu jest opieka skarżącej nad mężem jest na tyle absorbująca, że uniemożliwia skarżącej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, czy prowadzenie gospodarstwa rolnego. Mąż skarżącej nie jest osobą leżącą, ale wymaga pomocy skarżącej we wszystkich czynnościach, w tym w szczególności w korzystaniu z toalety, spożywaniu posiłków, poruszaniu się po mieszkaniu. Wynika z tego, że nie może on pozostać bez opieki nawet na kilka godzin, co wyklucza możliwość podjęcia przez skarżącą zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu. Podkreślić należy, że skarżąca wyjaśniła w toku postępowania istnienie związku czasowego pomiędzy rezygnacją z prowadzenia gospodarstwa rolnego a opieką nad mężem - zaprzestała bowiem prowadzenia gospodarstwa w momencie powstania niepełnosprawności małżonka (w 2012 r.). . W rezultacie, zdaniem Sądu ustalenia organu II instancji, że skarżąca nie wykazała, aby stan jej męża był tego rodzaju, że wyklucza podjęcie pracy w gospodarstwie rolnym, należy uznać za dowolne i nieznajdujące oparcia w zebranym materiale dowodowym. Podkreślić należy, że o dowolności oceny można mówić wyłącznie w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy (tak wyrok NSA 16 lipca 2020 r., II OSK 837/20). Mając na względzie wadliwość dotyczy zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji dokonana wszechstronnej oceny materiału dowodowego i oceni spełnienie przez skarżącą przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., 329, dalej: "p.p.s.a."). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lic a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.