III SA/Kr 1817/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie S. WSA Elżbieta Czarny - Drożdżejko S. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Olkuszu na uchwałę Rady Miejskiej w Olkuszu Nr XX/208/2008 z dnia 22 kwietnia 2008 r. w sprawie: utworzenia Sołectwa Zadole Kosmolowskie i zatwierdzenia Statutu Sołectwa Zadole Kosmolowskie I. stwierdza nieważność punktu 3 zaskarżonej uchwały oraz załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały stanowiącego Statut Sołectwa Zadole Kosmolowskie; II. w pozostałej części skargę oddala. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Olkuszu wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Olkuszu nr XX/208/2008 z dnia 22 kwietnia 2008 r. w sprawie zatwierdzenia utworzenia Sołectwa Zadole Kosmolowskie i zatwierdzenia Statutu Sołectwa Zadole Kosmolowskie. Zaskarżonej uchwale zarzuciła istotne naruszenie prawa, a to: 1) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1990 r., poz. 191 ze zm.) – dalej: u.s.g., przez niepoddanie projektu Statutu Sołectwa Zadole Kosmolowskie społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa; 2) art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej przez: - wprowadzenie w § 12 ust. 2 i 4 Statutu Sołectwa pojęcia kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej; - nałożenie w § 34 Statutu Sołectwa na Skarbnika Miasta i Gminy Olkusz obowiązku kontroli działalności osiedla w zakresie spraw finansowych; 3) art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 11 b i art. 14 u.s.g. przez przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z powołanych przepisów i zastrzeżenie w § 15 ust. 2 i 3 Statutu Sołectwa, że statut może przewidywać głosowanie tajne zebrania wiejskiego, a nadto, że zebranie wiejskie może postanowić zwykłą większością głosów o przeprowadzeniu tajnego głosowania w każdej sprawie, podczas gdy określanie wyjątków od zasady jawności głosowania należy wyłącznie do kompetencji ustawodawcy. Prokurator wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – dalej "p.p.s.a." oraz na podstawie 119 pkt 2 p.p.s.a. o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu Prokurator wskazała, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.s.g. jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Stosownie natomiast do art. 35 ust. 1 powołanej ustawy organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Z kolei art. 5a ust. 2 u.s.g. stanowi, że zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej przepisy stwierdzić należało, że przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami przed uchwaleniem statutu jednostki pomocniczej gminy było czynnością obligatoryjną, przy czym chodzi o konsultacje rzeczywiste, dające możliwie wszystkim zainteresowanym mieszkańcom szanse na zapoznanie się z projektowaną uchwałą i na wyrażenie w tej sprawie swojego stanowiska. Taką wykładnie wskazanych przepisów potwierdzało także stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14. Rada Miejska w Olkuszu podejmując zaskarżoną uchwałę nie przeprowadziła konsultacji z mieszkańcami, naruszając tym samym przepisy art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 5 a ust. 2 u.s.g., co należało ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Norma art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wyraźnie wskazywała bowiem, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej w części dotyczącej stwierdzenia nieważności pkt 1, pkt 2 i pkt 4-6 zaskarżonej uchwały oraz w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności statutu Sołectwa Zadole Kosmolowskie, w części dotyczącej naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.s.g. oraz art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 11 b i ar. 14 u.s.g. W pozostałym zakresie organ pozostawił skargę do uznania Sądu. Organ podał, że w procedurze utworzenia Sołectwa Zadole Kosmolowskie i zatwierdzenia jego statutu nie naruszono art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż sołectwo to zostało utworzone z inicjatywy mieszkańców, stąd nie było konieczności przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o czym świadczył art. 5 ust. 2 u.s.g. Organ podał, że w 2007 r. mieszkańcy zwrócili się z wnioskiem do Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz w sprawie utworzenia Sołectwa Zadole Kosmolowskie. Pomimo trwającej procedury tworzenia tego Sołectwa w 2008 r. mieszkańcy składali także dalsze pisma w tej sprawie. Tym samym zasadnym jest wniosek o oddalenie skargi w zakresie stwierdzenia nieważności pkt 1, pkt 2 i pkt 4-6 uchwały. Dalej organ podał, że zostały przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami Zadola Kosmolowskiego oraz mieszkańcami Sołectwa Kosmolów, w skład którego wchodziła miejscowość Zadole Kosmolowskie, o czym świadczyły dokumenty stanowiące załącznik 10-20 odpowiedzi na skargę. Tym samym, zdaniem organu, zasadny był wniosek o oddalenie skargi w zakresie stwierdzenia nieważności Statutu Sołectwa Zadole Kosmolowskie w części dotyczącej zarzutu naruszenia art.35 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.s.g. oraz art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 11 b i art. 14 u.s.g. Organ podał też, że skarbnik gminy nie został uznany przez ustawodawcę za jej organ co oznaczało, że nie można mu nadać uprawnień kontrolnych w stosunku do jednostki pomocniczej gminy. Organ podał też, że ustawodawca stanowiąc poszczególne regulacje dotyczące funkcjonowania jednostki pomocniczej wskazał wprost, że wybór organów jednostki następuje w głosowaniu tajnym, dlatego też rada gminy stanowiąc statut jednostki pomocniczej nie była władna do określania w jego treści wyjątków od zasady jawności głosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga zasługiwała tylko w części na uwzględnienie. Skoro to mieszkańcy zainicjowali utworzenie jednostki pomocniczej, to nie było ustawowego obowiązku przeprowadzania odrębnych konsultacji w tym zakresie – zgodnie z art. 5 ust. 2 u.s.g. Obowiązek został natomiast przewidziany w statucie Miasta i Gminy Olkusz, a więc ta okoliczność powodowała, że konsultacje należało przeprowadzić w trybie przewidzianym przez ten statut. Niezbędne natomiast były, z racji odrębnego przepisu tj. art. 35 ust. 1 u.s.g., konsultacje społeczne co do brzmienia statutu takiej jednostki i w tym zakresie wymagana była odrębna uchwała rady gminy w przedmiocie konsultacji społecznych – zgodnie z art. 5a ust. 2 u.s.g. Na wstępie trzeba podkreślić, że Prokurator zaskarżyła w całości uchwałę Rady Miejskiej w Olkuszu Nr XX/208/2008 z dnia 22 kwietnia 2008 r. w sprawie utworzenia Sołectwa Zadole Kosmolowskie i zatwierdzenia Statutu Sołectwa Zadole Kosmolowskie. Zaskarżona uchwała dotyczyła więc dwóch odrębnych kwestii: utworzenia sołectwa i zatwierdzenia statutu. Zasadniczo w sprawie miały więc zastosowanie: art. 5 ust. 2 u.s.g. (dotyczące utworzenia jednostek pomocniczych) i art. 35 ust. 1 u.s.g. (określenie statutu). Zgodnie z powołanym art. 5 ust. 2 u.s.g. jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Skoro z akt i twierdzeń organu wynika, że inicjatorami powstania sołectwa byli mieszkańcy tegoż sołectwa – to co do zasady niepotrzebne były odrębne konsultacje społeczne w tym zakresie. W aktach znajdują się pisma mieszkańców dotychczasowego sołectwa Kosmolów z wnioskiem o odłączenie tzw. Zadola Kosmolowskiego i utworzenie odrębnego sołectwa (k. 89 i następne). Wynika z nich, że co najmniej od 15 stycznia 2007 r. (k. 89) mieszkańcy Zadola występowali o utworzenie nowego sołectwa. W doktrynie podkreśla się dodatkowo, że: "inicjatywa mieszkańców nie wyklucza przeprowadzenia konsultacji, chyba, że przybiera formę dostatecznie wyrażającą wolę społeczności lokalnej (np. petycja do rady gminy podpisana przez większość mieszkańców)" - A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, s. 78. Wprawdzie B. Dolnicki wskazuje, że skoro ustawodawca w ww. art. 5 ust. 2 u.s.g użył alternatywy zwykłej "lub" zamiast alternatywy rozłącznej "albo", to tym samym chciał, by ten przypadek również został poddany konsultacjom (por. B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Warszawa 2012, s. 96–97), Sąd jednak doszedł do przekonania, że użycie spójnika "lub" oznaczało fakultatywność przeprowadzenia konsultacji społecznych w przedmiocie utworzenia nowego sołectwa. Logicznym jest bowiem, że skoro mieszkańcy przyszłego sołectwa wystąpili z taką inicjatywą to przeprowadzanie w tym zakresie (tzn. utworzenia nowego sołectwa) konsultacji byłoby zbytnim sformalizowaniem procesu tworzenia nowej jednostki samorządu terytorialnego. Niemniej jednak statut Miasta i Gminy Olkusz (uchwała Rady Miejskiej w Olkuszu Nr XLII/432/2001 z dnia 26 kwietnia 2001 r. – tekst jednolity z dnia 19 lutego 2004 r.) przewidywał konsultacje społeczne w przypadku utworzenia nowej jednostki pomocniczej (§ 46). Takie konsultacje społeczne miały być przeprowadzane na zebraniach z mieszkańcami (§ 47). Ustawa (u.s.g) ani statut nie wymagały w tym zakresie odrębnej uchwały. Skoro więc na zebraniu wiejskim sołectwa Kosmołów w dniu 29 lipca 2007 r. przeprowadzono konsultacje w przedmiocie utworzenia samodzielnego sołectwa Zadole Kosmolowskie (k. 96 - 98) to Sąd uznał w tej części zarzuty skargi Prokurator za niezasadne. Utworzenie nowego sołectwa z inicjatywy mieszkańców nie wymagało odrębnej uchwały w przedmiocie konsultacji społecznych zgodnie z art. 5 ust. 2 u.s.g. Wymagało jedynie przeprowadzenia konsultacji jeżeli statut gminy tak stanowił i w takiej formie. Skoro Statut Gminy i Miasta Olkusz wymagał przeprowadzenia konsultacji (bez wyraźnego wyłączenia utworzenia sołectwa z inicjatywy mieszkańców) to przeprowadzenie konsultacji na zebraniu wiejskim (a więc w trybie przewidzianym przez statut) było zgodne z prawem. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących zatwierdzenie statutu sołectwa, Sąd zgadza się z twierdzeniem skarżącej Prokurator, że w sprawie powinna zostać podjęta uchwała w trybie art. 5a ust. 2 u.s.g. Zgodnie z powołanym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Sąd zaznacza, że przepis ten obowiązuje od 9 czerwca 1996 r. Natomiast od 30 maja 2001 r. obowiązuje nowe brzmienie art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Skoro zaskarżona uchwała została podjęta 22 kwietnia 2008 r. to w sposób oczywisty należało zastosować ww. art. 5a ust. 2 w zw. z art. 35 ust. 1 u.s.g. Należałoby więc powtórzyć za ww. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 listopada 2004 r., III SA/Kr 925/04, że projekt statutu nie tylko należy podać do publicznej wiadomości, ale konieczne jest przekazanie mieszkańcom terenu, którego statut ma dotyczyć adekwatnych wyjaśnień oraz stworzenie realnych możliwości przekazania przez te osoby uwag, a wreszcie – rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie bowiem podkreśla się, że wymagane jest najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (por. wyrok NSA z 7 października 2020 r., II OSK 2154/20). Sąd ma świadomość, że organ powoływał się na przeprowadzone konsultacje co do treści statutu – przedstawiając chociażby listę podpisów mieszkańców (pismo z 5 listopada 2007 r. adresowane do Urzędu Miasta i Gminy w Olkuszu – podpisane przez 92 osoby). W ocenie Sądu tego typu dokumentacja nie sanuje braku uchwały, o której mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. Statut jest bowiem aktem prawnym, co do którego mieszkańcy sołectwa powinni mieć zagwarantowane możliwość uczestniczenia w procedurze zgłaszania wniosków, przeprowadzania dyskusji itp. czyli innymi słowy "konsultacji". Zasadą działania organów władzy publicznej i procedur publicznych – jest wykonywanie wszelkich istotnych czynności (tu: konsultacji społecznych) dla członków wspólnoty w oparciu o przepis prawa. Na tym m.in. polega konstytucyjna zasada praworządności z art. 7 Konstytucji RP. Stanowi on, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że organy władzy publicznej mogą podejmować tylko takie działania, jakie przewiduje prawo. Nie wiadomo więc, czy ww. 92 osoby były wszystkimi mieszkańcami sołectwa; w jaki sposób zapoznano ich z projektem statutu, ile miały czasu na przedstawienie swoich uwag lub propozycji itp. Naruszenie procedury podejmowania uchwał powszechnie uznaje się za istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 sierpnia 2020 r., III SA/Kr 176/20 i powołane tam orzecznictwo) upoważniające sąd administracyjny do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W związku ze stwierdzeniem nieważności załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały tj. w praktyce całości Statutu z uwagi na powyższe wady prawne, Sąd uznał za bezprzedmiotowe odnoszenie się szczegółowe do zarzutów dotyczących brzmienia poszczególnych jego paragrafów. W związku z powyższym Sąd w pkt I wyroku stwierdził nieważność punktu 3 zaskarżonej uchwały (zatwierdzającej Statut Sołectwa Zadole Kosmolowskie) oraz załącznika nr 1 tj. Statutu Sołectwa Zadole Kosmolowskie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W pozostałej zaś części, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.