III SA/Kr 182/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w K na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 13 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej skargę oddala. Decyzją z dnia [...] 2016r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego powołując się na art.92a ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013r. nr 1414, ze zm.) oraz na podstawie ustaleń protokołu kontroli (nr. [...]) z dnia 27.03.2015r. nałożył karę pieniężną w wysokości 8 000 zł na A Sp. z o.o. z siedzibą K, ul. T. Organ ustalił następujący stan faktyczny sprawy : 27 marca 2015 r. w K, na al. L zatrzymano do kontroli pojazd marki Skoda o nr rej. [...], którego kierowcą był T. N. Kontrolowanym pojazdem wykonywany był przewóz osób przez A Sp. z o.o. z ul. S, na al. L w K. Podczas kontroli kierowca okazał licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego wydaną na obszar gminy Z, na pojazd o w.w. numerze rejestracyjnym. Na podstawie dowodów zgromadzonych w toku postępowania, tj. paragonu fiskalnego z dnia 27 marca 2015 r., protokołów przesłuchań kierującego pojazdem, pracownika Urzędu Miasta, funkcjonariusza KMP – pasażerów pojazdu, dokumentacji fotograficznej i kserokopii wypisu z w/w licencji organ ustalił, że pojazdem [...], wykonywany był krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób taksówką, a przewóz zarobkowy potwierdzał paragon fiskalny. Kierowca nie okazał zezwolenia na wykonywanie zawodu przewożnika drogowego ani licencji uprawniającej do wykonywania transportu drogowego taksówką na terenie Gminy K. W toku postępowania uzyskano informację z Wydziału Komunikacji UM, że A Sp. z o.o. z siedzibą w K nie posiada licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką na terenie Gminy K. Mając na uwadze powyższy stan faktyczny organ stwierdził naruszenie art. 92a ust.1, 6, 7 ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 r., dalej u.t.d. Przytaczając art. 5b ust.1, oraz art. 6 ust. 4 u.t.d. organ wskazał, że na wykonywanie transportu drogowego wymagana jest odpowiednia licencja, uprawniająca do przewozu osób określonym pojazdem i na określonym obszarze. Nadto, powołując się na art. 6 ust. 5 u.t.d. organ wyjaśnił, w jakich przypadkach dopuszczalny jest przewóz osób spoza obszaru wyznaczonego w licencji. Organ ustosunkował się do wniosku strony z 27 kwietnia 2015 r. o wyznaczenie rozprawy administracyjnej i przesłuchanie świadków – przesłuchanych przed wszczęciem postępowania w sprawie – pracownika UM i funkcjonariusza KMP. Zdaniem organu, co wynika z art. 73 u.t.d., przesłuchanie świadka może odbywać się bez udziału strony lub osoby przez nią wyznaczonej. Nadto przesłuchanie wskazanych świadków nie przyczyniłoby się w żaden sposób do wyjaśnienia sprawy i jej rozstrzygnięcia a spowodowałoby jedynie nieuzasadnione przedłużenie postępowania. Powołano się na treść art. 78 § 2 kpa. Zdaniem organu okoliczności sprawy i zebrane dowody, w tym treść protokołu przesłuchania w charakterze świadka kierowcy uprzedzonego o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, jednoznacznie potwierdziły, że strona naruszyła przepisy u.t.d. Organ przytoczył także treść art. 92c ust.1 pkt.1 u.t.d. Od powyższej decyzji odwołała się wniosła A Sp. z o.o. Wniosła o jej uchylenie na podstawie art. 132 § 1 kpa, przesłuchanie wnioskowanych świadków, w szczególności kierowcy taksówki, oraz przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zarzucając naruszenie przepisów art. art. 7, 8, 77, 78, 79, 80 i 81 kpa, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W uzasadnieniu odwołania podkreślono, że strona nie miała możliwości zadawania pytań świadkowi i nie została poinformowana o przeprowadzonej czynności dowodowej. Odwołująca przytoczyła na uzasadnienie swojego stanowiska wyroki NSA z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1617/06, z dnia 23 marca 2011r. sygn. akt I OSK 1634/2010 i z dnia 6 grudnia 2011r. sygn. akt I OSK 183/2011. Zdaniem odwołującej postępowanie organu naruszyło jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Decyzją z dnia 13 sierpnia 2015r. znak: [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ poczynił ustalenia faktyczne tożsame z ustaleniami dokonanymi przez Inspektora Transportu Drogowego. Przytoczył i wyjaśnił treść przepisów u.t.d. mających zastosowanie w sprawie. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że organ może odmówić uwzględnienia żądania dotyczącego przeprowadzenia dowodu, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzenia dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Uznał, że okoliczności istotne dla sprawy zostały udowodnione na podstawie dowodów przeprowadzonych w toku kontroli drogowej tj. dowodów z dokumentów, dowodów z przesłuchania kierowcy T. N., inspektora ITD i pracownika Urzędu Miasta, którzy byli przesłuchiwani w charakterze świadków. Organ wskazał, że skarżąca Spółka we wniosku o ponowne przeprowadzenie dowodów nie skonkretyzowała o jakich świadków chodzi, oraz nie wskazała jaką okoliczność strona zamierzała wykazać w odmienny sposób, niż ustalony podczas kontroli. Przesłuchanie świadków podczas kontroli drogowej miło miejsce przed wszczęciem postępowania, więc nie było obowiązku zawiadomienia strony o przeprowadzonym dowodzie. Powołując się na art. 89 § 1 kpa organ podał, że rozprawę należy przeprowadzić w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa, a w omawianej sprawie żaden przepis prawa nie wymaga przeprowadzenia rozprawy, wskazując nadto, że jej przeprowadzenie zmierzałoby do przedłużenia postępowania, co byłoby sprzeczne z dyspozycją wyżej wymienionego przepisu. Zdaniem GITD organ I instancji nie naruszył zasad postępowania wynikających z kpa. W sposób wszechstronny ocenił stan faktyczny, działał w granicach i zgodnie z przepisami prawa, pouczył stronę o przysługujących jej prawach a w uzasadnieniu swej decyzji odniósł się do zaistniałego stanu faktycznego. Tym samym organ I instancji jako organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, a tym bardziej nie naruszył fundamentalnej zasady działania organu administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, o którym mowa w art. 2 Konstytucji RP. Wskazano na istotę odpowiedzialności administracyjnej, dla zaistnienia której przesłanką jest stwierdzenie nieprzestrzegania przez określony podmiot nałożonych prawem obowiązków niezależnie od stopnia szkodliwości czynu, czy zawinienia działania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję GITD wniosła A Spółka z o.o. w K, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie: – art. 10 §1 kpa przez brak zapewnienia skarżącym czynnego udziału na etapie postępowania odwoławczego; – art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji; – art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 8 kpa przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów państwa, brak rozpoznania wniosku skarżącego o uzupełnienie postępowania dowodowego; – art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie w sposób sprzeczny z zebranym w sprawie materiałem dowodowym; – art. 107 § 3 kpa przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu; – art. 81 kpa przez dokonanie ustaleń faktycznych w sytuacji gdy strona nie miała możliwości odniesienia się do przedmiotowych okoliczności, – art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 kpa przez niedokonanie kompleksowego zebrania i oceny materiału dowodowego i odmowę dopuszczenia dowodów, co skutkowało poczynieniem błędnych i niepełnych ustaleń. W odpowiedzi na skargę na decyzję, Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z powyższymi zasadami Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 92a ust. 1, 6, 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. 2013.1414 ze zm.), dalej u.t.d., zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10 000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenie podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10 000 złotych (ust. 1). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (ust. 6). Zgodnie z ust. 7 przepisy ust. 1,3 pkt. 5 i ust. 5 i 6 stosuje się do podmiotów wykonujących czynności związane z przewozem drogowym, w szczególności do podmiotów wymienionych w pkt. 1-7, w tym do organizatora transportu (pkt.6). Zgodnie z art. 6 ust. 4 u.t.d. licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką udziela się przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar obejmujący 1) gminę; 2) gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia; 3) miasto stołeczne Warszawę. Zgodnie z art. 6 ust. 5 u.t.d., dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i został przez organy ustalony prawidłowo. Poza sporem w sprawie jest, że poddanym w dniu 27 marca 2015 r. w K na al. L kontroli samochodem osobowym marki Skoda o nr rej. [...] – taksówką, kierował T. N., który okazał licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Licencja ta, ważna od 3 pażdziernika 2014 r. do 2 pażdziernika 2029 r. wydana przez Wójta Gminy Z na rzecz skarżącej, uprawnia do wykonywania przewozu osób taksówką o w/w numerze rejestracyjnym, na obszarze Gminy Z. Niesporne jest także, iż kierowca wykonał w dniu kontroli zlecony telefonicznie kurs w K na trasie z ul. S na al. L, pod dom studencki Uniwersytetu, gdzie został poddany kontroli. Jest oczywiste, że K nie leży w na terenie gminy Z, co oznacza, że sporny kurs został odbyty poza terenem objętym posiadaną licencją, a więc niezgodnie z tą licencją. Skarżąca nie kwestionuje także ustalenia dokonanego przez organ w toku postępowania, iż Prezydent Miasta nie udzielił jej żadnego uprawnienia przewozowego, w tym także na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Dopuszczenie w ust. 5 art. 6 u.t.d. wykonywania przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar poza obszar oznacza tyle, iż kurs musi co najmniej zaczynać się lub kończyć w gminie, na obszar której udzielono licencji. Tylko w takim przypadku możliwe jest wykonanie przewozu poza obszarem gminy określonym w licencji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 272/14, http://sip.lex.pl/orzeczenie 521769706). Nie ulega wątpliwości, że kurs, który zrealizował kierowca na zlecenie skarżącej rozpoczął się w K i w K został zakończony. Tym samym doszło do naruszenia przepisu art. 6 ust. 5 u.t.d., co skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku nr 3 lp. 1.1 do u.t.d. Posiadana i okazana licencja nie uprawnia do odbywania kursów, które rozpoczynają się poza obszarem gminy Z i kończą się poza tym obszarem. W stanie faktycznym sprawy usługa była świadczona "w całości" poza obszarem określonym w licencji. W sytuacji gdy przedsiębiorca wykonujący przewóz drogowy taksówką nie posiada odpowiedniej dla tego przewozu licencji, bo jest uprawniony do wykonywania transportu drogowego taksówką ograniczonego do oznaczonego indywidualnie pojazdu i obszaru, należy uznać, że wykonuje on przewóz bez wymaganej licencji, czyli narusza obowiązki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym. W skardze skarżąca podnosi zarzuty naruszenia szeregu przepisów postępowania, nie kwestionując ustalonego przez organy stanu faktycznego, ani skutków prawnych wynikających z tak ustalonego stanu, w świetle treści obowiązujących przepisów u.t.d. Zarzuty te nie mogły jednak odnieść skutku w postaci uwzględnienia skargi. Główny zarzut dotyczy nieuwzględnienia przez organ odwoławczy wniosku o przeprowadzenie dowodu z ponownego przesłuchania świadków, a przede wszystkim kierowcy taksówki w obecności skarżącej. Naruszenie to spowodowało zdaniem skarżącej brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, ustalenie stanu faktycznego sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym i dokonanie ustaleń w sposób uniemożliwiający skarżącej odniesienie się do okoliczności sprawy. Wskazać zatem należy przede wszystkim na istotną wagę i znaczenie ustaleń faktycznych dokonanych w toku kontroli prowadzonej przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, oraz na relację między przepisem art. 73 ust. 1 pkt. 4) i ust. 1a u.t.d. i art. 79 § 1 i 2 kpa. Postępowanie kontrolne jest postępowaniem szczególnym, w którym stronę reprezentuje kierowca kontrolowanego pojazdu. Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt. 4 i ust. 1a u.t.d., w toku kontroli inspektor może przesłuchiwać świadków i zasięgać opinii biegłych, a w przypadku, gdy w trakcie kontroli zostaną stwierdzone naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, przesłuchanie świadka podczas kontroli może odbywać się bez udziału strony lub osoby przez nią wyznaczonej. Fakt przeprowadzenia kontroli inspektor dokumentuje poprzez sporządzenie protokołu kontroli (art. 74 u.t.d.), który stanowi dowód przeprowadzenia postępowania kontrolnego i dowód dokonanych w nim ustaleń. Protokół kontroli powinien zostać podpisany przez kontrolującego i kontrolowanego. Na podstawie art. 74 ust. 2 u.t.d. kontrolowanemu przysługuje prawo odmowy podpisania protokołu, jednakże w każdym przypadku odmowa złożenia podpisu przez kontrolowanego powinna być odnotowana w protokole ze wskazaniem jej przyczyny. Orzecznictwo sądów administracyjnych jednolicie wskazuje na powagę ustaleń opisanych w protokole kontroli, który jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 kpa stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. (por. por. wyroki NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 156/13, z dnia 15 czerwca 2012, sygn. akt II GSK 687/11, dostępne w bazie cbois). Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Łodzi III SA/Łd 356/14 (http://sip.lex.pl/orzeczenie 521679009), że protokół kontroli jest w zasadzie jedynym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej. W kontrolowanej sprawie kierowca odmówił podpisania protokołu bez podania przyczyny, co zostało odnotowane w treści protokołu. Nie skorzystał też z możliwości wniesienia uwag co do jego treści. Jednakże sam tylko fakt niepodpisania protokołu przez kierowcę nie umniejsza wagi tego dowodu i nie może stanowić żródła wątpliwości co do opisanych w tym protokole okoliczności i faktów. Żaden też przepis u.t.d. ani kpa nie przewiduje obowiązku ponownego przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka na wniosek strony zgłoszony w toku postępowania o wymierzenie kary za naruszenie przepisów u.t.d. w sytuacji, gdy świadek ten przesłuchany był w trakcie kontroli przez upoważnionego inspektora Inspekcji Transportu Drogowego. Dopuszczenie dowodu z ponownego przesłuchania takiego świadka w toku prowadzonego już postępowania administracyjnego podlega regułom wynikającym z przepisów art. 75, art. 77 i art. 78 kpa a więc winno mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotem dowodu są okoliczności już stwierdzone innymi dowodami, chyba ze mają one znaczenie dla sprawy. Także przeprowadzenie rozprawy podlega regułom wynikającym z art. 89 kpa. Zauważyć należy, że skarżąca, wnioskując w toku postępowania- w piśmie z dnia 27 kwietnia 2015 r., oraz w odwołaniu - o wyznaczenie rozprawy oraz przesłuchanie świadków motywowała swój wniosek wyłącznie brakiem możliwości zadawania świadkom pytań oraz niepowiadomieniem jej o przeprowadzeniu dowodów z przesłuchań świadków. Motywacja taka nie mogła być wystarczająca, a więc skuteczna, wobec przytoczonej wyżej treści art. 73 u.t.d. i wagi tego dowodu w kontrolowanym postępowaniu. Nie wskazała natomiast skarżąca w toku postępowania przed organem pierwszej i drugiej instancji na żadne okoliczności mające być przedmiotem dowodzenia, wskazujące, iż stan faktyczny wynikający ze sporządzonego protokołu kontroli jest odmienny aniżeli wynika to z przesłuchania świadków. Nie powołała się także na inne okoliczności, które świadczyłyby o zasadności zastosowania przez organy przepisu art. 92c u.t.d., tj. nie wszczynania postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, względnie umorzenia wszczętego postępowania. Podkreślić należy, że istnienie przesłanek wyłączających odpowiedzialność administracyjną za naruszenie warunków lub obowiązków przewozu drogowego okoliczności, o których mowa w tym przepisie powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tego przepisu, które zwalniają go od odpowiedzialności za naruszenie przepisów przez kierowcę. Sama natomiast okoliczność dokonania przez organy ustaleń faktycznych na podstawie sporządzonego protokołu kontroli nie uzasadniała prowadzenia ponownych dowodów z przesłuchania świadków ani przeprowadzania rozprawy. Takie przeprowadzenie postępowania nie doprowadziło - wbrew stanowisku skargi - do wadliwości zaskarżonej decyzji z powodu niewyjaśnienia lub nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego i istotnych w sprawie okoliczności. Sąd nie stwierdził także, aby dokonane przez organy ustalenia faktyczne były sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym. Organ odwoławczy odniósł się do istotnych zarzutów odwołania, oraz wskazał, że wobec jednoznacznych zeznań kierowcy brak podstaw do ich uzupełniania w drodze ponownego przesłuchania. Zaskarżona decyzja czyni zadość wymogom ustanowionym w art. 107 § 1 kpa a jej uzasadnienie odpowiada w całości regulacji wynikającej z art. 107 § 3 kpa, jest prawidłowe – tak co do wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione jak i wskazania oraz omówienia zastosowanych przez organ przepisów prawa. Wobec nieuwzględnienia zarzutów skargi jako nie mających oparcia w przepisach prawa materialnego oraz przepisach postępowania, oraz braku naruszeń prawa, które należałoby brać pod uwagę z urzędu, skargę należało uznać za nieuzasadnioną. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ppsa orzeczono jak w sentencji.