III SA/Kr 1834/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Janusz Bociąga (spr.) WSA Bożenna Blitek Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. sprawy ze skargi U. B. na decyzję Wojewody z dnia 5 września 2014 r. nr [ ] w przedmiocie uznania pobranego zasiłku dla bezrobotnych za świadczenie nienależne oraz zobowiązania do jego zwrotu skargę oddala. Prezydent Miasta decyzją nr [...] z [...] 2012 r. orzekł o uznaniu U. B. za osobę bezrobotną. U. B. w dniu rejestracji przedłożyła świadectwo pracy wydane przez A S.A. w upadłości likwidacyjnej, z którego wynika, że była w tym zakładzie pracy zatrudniona w okresie od 3 października 1973 r. do 31 sierpnia 2012 r. oraz, że został wobec niej zastosowany skrócony okres wypowiedzenia umowy o pracę na podstawie art. 361 § Kodeksu Pracy, tj., od 1 września 2012 r. do 31 października 2012 r. Prezydent Miasta w decyzji z dnia [...] 2012 r. ustalił, iż przysługujące U. B. odszkodowanie za skrócony okres wypowiedzenia umowy o pracę nie zostało jej wypłacone przez pracodawcę. W związku z powyższym organ przyznał jej od 20 września 2012 r. prawo do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 120% kwoty zasiłku, na okres 12 miesięcy. W dniu 5 listopada 2012 r. (pismo dotarło na dziennik podawczy organu w dniu 6 listopada 2012 r.). U. B. drogą mailową poinformowała Grodzki Urząd Pracy w, iż w dniu 31 października 2012 r. otrzymała odszkodowanie za skrócony okres wypowiedzenia. W aktach sprawy znajduje się pismo A S.A. z dnia 21 grudnia 2012 r. potwierdzające fakt wypłaty odprawy z tytułu rozwiązania stosunku pracy. Mając na uwadze powyższy fakt Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2012 r. orzekł o pozbawieniu U. B. z dniem 20 września 2012r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy. Natomiast decyzją z dnia [...] 2012 r. orzekł o przyznaniu U. B. z dniem 1 listopada 2012 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 120% zasiłku określonego w art. 72 ust. 1 w związku z art. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, na okres 12 miesięcy ale skrócony o okres, za który otrzymała wyżej wskazane odszkodowanie. Decyzja ta jest ostateczna. W tym stanie sprawy Prezydent Miasta po upływie 1,5 roku, decyzją z dnia [...] 2014 r. znak [...] działając na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c, art. 76 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. uznał pobrany przez U. B. zasiłek dla bezrobotnych za okres od 20 września 2012 r. do 31 października 2012 r. za nienależnie pobrane świadczenie z Funduszu Pracy oraz nałożył obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za ten okres w łącznej kwocie 1 302,60 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w myśl art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który otrzymał odszkodowanie za skrócenie okresu wypowiedzenia umowy o pracę. Wypłata w dniu 31 października 2012 r. odszkodowania za skrócenie okresu wypowiedzenia umowy o pracę za okres od dnia 1 września 2012 r. do dnia 31 października 2012 r. spowodowała obowiązek pozbawienia U. B. prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych z dniem jego przyznania. W związku z wyjaśnionym stanem faktycznym i prawnym organ I instancji orzekł jak wskazano wyżej. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła U. B., wnosząc o uznanie, iż pobrany przez nią zasiłek dla bezrobotnych za okres od 20 września 2012 r. do 21 października 2012 r. został wypłacony jako świadczenie należne. Natomiast braku obowiązku zwrotu świadczenia wynika z działania organu, który zasiłek przyznał i wypłacił, a nie z jej winy. Skarżąca wskazała, iż nie ma wiedzy na temat przepisów prawa i nie miała zamiaru pobierać nienależnego zasiłku. Podkreśliła, iż niezwłocznie po otrzymaniu odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia umowy o pracę poinformowała o tym organ. Skarżąca stwierdziła, iż nie znała definicji świadczenia nienależnego. Nie wiedziała i w dalszym ciągu nie wie, czy powodem uznania wypłaconego jej zasiłku dla bezrobotnych jest posiadanie prawa do otrzymania odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia umowy o pracę za okres od 1 września 2012 r. do 30 października 2012 r. czy fakt wypłacenia tego odszkodowania. Podniosła również, iż nie wie czy organ stosuje w przedmiotowej sprawie przepisy kodeksu cywilnego. Nie wydaje się jej za możliwe, aby wypłacony zasiłek dla bezrobotnych mógł zostać uznany za nienależny wstecz. Wojewoda decyzją z dnia 5 września 2014 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 75 ust 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który otrzymał odszkodowanie za skrócenie okresu wypowiedzenia umowy o pracę. Wojewoda uznał za bezsporne, iż zasiłek dla bezrobotnych wypłacono skarżącej 12 września za okres od 20 września do 30 września 2012 r., a za okres od 1 października do 31 października wypłacono zasiłek 12 listopada. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji powinien zbadać czy wypłacony 12 listopada 2012 r. zasiłek jest świadczeniem nienależnie pobranym, skoro 6 listopada 2012 r. organ był w posiadaniu informacji o tym, że skarżąca otrzymała odszkodowanie za skrócenie okresu wypowiedzenia za okres od 1 września do 31 października 2012 r. W związku z powyższym organ I instancji, w ocenie organu odwoławczego powinien ustalić kolejność dokonanych działań w sprawie. Organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r. jako naruszającą art. 7 i art. 77 K.p.a. U. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Wojewody. U. B. stwierdziła, iż zaskarżona decyzja jest słuszna w zakresie, w jakim uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. Natomiast jej zdaniem wymaga ona zmiany poprzez rozszerzenie katalogu spraw, które wymagają ustalenia przez organ I instancji w celu wydania prawidłowej decyzji. W jej opinii organ I instancji ponownie rozpoznający sprawę powinien zbadać czy w dniu wypłaty w październiku 2012 r. zasiłku za wrzesień 2012 r. było to świadczenie pobrane należnie czy nienależnie, czy prawo do zasiłku w dniu wypłaty przysługiwało i czy za wypłatę świadczenia w tym dniu skarżąca ponosi winę. W uzasadnieniu swojej skargi U. B. jak wcześniej w odwołaniu podkreśliła, iż niezwłocznie po otrzymaniu odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia umowy o pracę poinformowała o tym organ, działając w zaufaniu do organów administracyjnych. U. B. podniosła również, iż nie wie czy organ stosuje w przedmiotowej sprawie przepisy kodeksu cywilnego i nie wydawało się jej możliwe, aby wypłacony zasiłek dla bezrobotnych mógł zostać uznany za nienależny wstecz. W odpowiedzi na powyższą skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ przytoczył argumenty tożsame z użytymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014r. poz. 1647.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: P.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 K.p.a Organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. Organ I instancji nie przeprowadził bowiem postępowania wyjaśniającego w takim zakresie w jakim dokonane ustalenia uzasadniałyby zastosowanie przepisu art. 76 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Prawo do zasiłku dla bezrobotnych skarżąca uzyskała na podstawie art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75. Stosownie do treści art. 75 ust. 2 pkt 4 ustawy bezrobotnemu, o którym mowa w ust. 1, spełniającemu warunki określone w art. 71, przysługuje zasiłek po upływie okresu, za który otrzymał ekwiwalent, odprawę lub odszkodowanie, o których mowa w ust. 1 pkt 4 i 5 tego przepisu. Z tego wynika, że prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który otrzymał przewidziane w odrębnych przepisach świadczenie w postaci jednorazowego ekwiwalentu pieniężnego za urlop górniczy, jednorazowej odprawy socjalnej, zasiłkowej, pieniężnej po zasiłku socjalnym, jednorazowej odprawy warunkowej lub odprawy pieniężnej bezwarunkowej (pkt 4), otrzymał odszkodowanie za skrócenie okresu wypowiedzenia umowy o pracę (pkt 5). Natomiast w myśl art. 76 ust. 2 pkt 5 za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się zasiłek wypłacony za okres, za który, w związku z orzeczeniem sądu, wypłacono wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy lub odszkodowanie z tytułu wadliwego wypowiedzenia umowy o pracę. W sprawie bezspornym jest fakt, że U. B. od dnia 12 września 2012 r. była zarejestrowana w urzędzie jako bezrobotna z prawem do zasiłku od dnia 20 września 2012 r. Za niesporne w sprawie należy również uznać to, że w dniu 30 października 2012 r. skarżącej wypłacono odprawę z tytułu rozwiązania stosunku pracy oraz odszkodowanie za skrócony okres wypowiedzenia za dwa miesiące (od 1 września 2012 r. do 31 października 2012 r.). W myśl przytoczonych powyżej regulacji prawnych w takim stanie faktycznym prawo do zasiłku nie przysługuje. Z akt sprawy i zawartych w nich decyzji Prezydenta Miasta wynika, że zasiłek za okres od 20 września 2012 r. do 30 września 2012 r. został wypłacony skarżącej w wysokości 349,50 zł, a za okres od 1 października 2012 r. do 31 października 2012 r. w wysokości 953,10 zł. Zatem łącznie skarżącej wypłacono zasiłek w kwocie 1302,60 zł. Wskazać należy, że o fakcie wypłacenia odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia skarżąca poinformowała organ już w dniu 5 listopada 2012 r. (pismo dotarło do organu w dniu 6 listopada). Tym samym Wojewoda, słusznie uchylił decyzję organu I instancji i nakazał dokładne sprawdzenie czy wypłacony w dniu 12 listopada 2012 r. zasiłek dla bezrobotnych stanowi świadczenie nienależnie pobrane. Wątpliwości powstające na tym tle są całkowicie uzasadnione dlatego, że generalnie za świadczenie nienależnie pobrane uważane jest świadczenie, które otrzymała strona postępowania na podstawie przedstawienia nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie swojej sytuacji materialnej, osobistej i majątkowej. Tymczasem w niniejszej sprawie, jak powyżej wykazano bezspornym jest, że U. B. niemal niezwłocznie poinformowała organ o zmianie jej sytuacji majątkowej i otrzymaniu odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia. Dlatego też w sprawie konieczne jest przeprowadzenie ponownego, dokładnego postępowania wyjaśniającego i ustalenie dlaczego pomimo jednoznacznej informacji z dnia 5 listopada 2012 r. o tym, że skarżącej zostało wypłacone odszkodowanie organ wydał decyzję o wypłaceniu zasiłku od dnia 12 listopada 2012 r. (czyli już po uzyskaniu informacji). W ocenie Sądu, organ I instancji nie wyjaśnił dostatecznie - mając na uwadze treść art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia - czy w sprawie rzeczywiście zaistniały podstawy do uznania pobranego przez skarżącego zasiłku za nienależnie pobrane świadczenie. Z powołanego przepisu wynika bowiem, że dla uznania świadczenia za nienależnie pobrane konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek. Po pierwsze – muszą zaistnieć okoliczności powodujące ustanie prawa do pobierania świadczenia. Po drugie - pobierający świadczenie musi być wcześniej pouczony o konsekwencjach takich okoliczności. Zdaniem Sądu obie przesłanki wskazane w przepisie art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy odwołują się do świadomości świadczeniobiorcy, do jego winy w ujęciu subiektywnym. Dlatego też organ jest zobowiązany do ustalenia, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i - w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego w rozumieniu art. 76 ust. 2 ustawy. W okolicznościach faktycznych sprawy przyjęcie, że pobrane przez skarżącą świadczenie było nienależne w rozumieniu 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia wymagało, zatem wykazania negatywnego zachowania skarżącej ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. Zdaniem Sądu wynika to z faktu, że zgodnie z treścią art. 76 ust. 1 i ust. 2 cytowanej ustawy, obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz z zaistnieniem "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są zaś pojęciami tożsamymi. W orzecznictwie zwraca się bowiem uwagę na to, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wpłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Zatem pojęcie nie nawiązuje do świadomości i woli jakiejkolwiek osoby. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinionego zaniechania). Przyjmuje się ponadto, że obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 826/09). W warunkach analizowanej sprawy zasadnie, więc organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego zgodnie z treścią art. 7, art. 77 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przedmiotowe postępowanie nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zachodziła bowiem konieczność przeprowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego w części określonej przez organ odwoławczy. W tych okolicznościach Wojewoda był zobligowany, na mocy art. 138 § 2 K.p.a., wydać decyzję uchylającą rozstrzygniecie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Należy uznać, że zarzuty skargi, są niezrozumiałe, gdyż decyzja Wojewody jest w istocie korzystna dla skarżącej. Natomiast odnośnie wątpliwości skarżącej, co do rodzaju stosowanych przepisów prawa w przedmiotowej sprawie, a więc prawa administracyjnego czy też prawa cywilnego oraz możliwości żądania zwrotu świadczenia już wypłaconego to należy stwierdzić, że w sprawie stosowane są wyłącznie przepisy prawa administracyjnego, natomiast żądanie zwrotu może nastąpić wyłącznie w przypadku realizacji tego świadczenia, co jest oczywiste. Wynika to wprost z instytucji zwrotu, aczkolwiek nie każde nienależne świadczenie podlega zwrotowi, co właśnie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Dopiero po właściwym ustaleniu stanu sprawy zgodnie z wskazaniami organu odwoławczego i sądu organ I instancji będzie mógł dokonać prawidłowej subsumcji z odpowiednimi przepisami prawa administracyjnego materialnego. W przypadku rozstrzygnięcia, które nie usatysfakcjonuje skarżącej będzie jej przysługiwało ponownie odwołanie do organu II instancji, a dalej możliwość ew. zaskarżenia decyzji organu odwoławczego do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.