III SA/Kr 1841/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) NSA Krystyna Kutzner Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej D. J. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego skargę oddala. W dniu 24 czerwca 2014 r. B. B. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie zasiłkowym 2013/2014 w związku z opieką nad E. B. Wniosek swój argumentował tym, że w roku 2012 jego żona (wówczas konkubina) przeszła udar mózgu, w wyniku którego jest osobą niepełnosprawną, całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji i w związku z tym wymaga całodobowej pomocy w podstawowych czynnościach (potwierdza to m.in. orzeczenie lekarza orzecznika ZUS nr [...] z dnia 9 października 2013 r.). Wnioskodawca podkreślił, że był zmuszony w czerwcu 2012 r. zrezygnować ze stałej pracy w Holandii i przejąć opiekę nad dwojgiem wspólnych dzieci oraz żoną. Ponadto wskazał, że nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia ze względu na stan zdrowia żony. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 kpa, art. 2-3, art. 16a, art. 20 ust. 2-3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. poz. 3) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny (Dz. U. poz. 959), odmówił przyznania B. B. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad żoną, E. B., w okresie zasiłkowym 2013/2014. Według organu obowiązek alimentacyjny nie ciąży na współmałżonkach, a zgodnie z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brak obowiązku alimentacyjnego między małżonkami organ wywiódł z treści art. 128 oraz art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, stwierdzając, że jest to obowiązek quasi - alimentacyjny. Uwzględniając powyższe, Prezydent Miasta stwierdził, że nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do przyznania wnioskowanego zasiłku. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B. B., który oświadczył, że nie zgadza się z decyzją, wnosi o jej uchylenie i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad E. B. W odwołaniu powołał się na art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jednocześnie, B. B. powołał się na art. 27 oraz na art. 128, art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, z których wywiódł tezę, iż między małżonkami istnieje obowiązek alimentacyjny, a nawet, że zobowiązania małżonków względem siebie znacznie przekraczają obowiązki wynikające z obowiązku alimentacyjnego. W związku z czym odwołujący się stwierdził, że spełnił przesłanki z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ zrezygnował z pracy w Holandii w związku z koniecznością sprawowania opieki nad chorą żoną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 sierpnia 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 3, art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Dokonując analizy art. 16a ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ odwoławczy przyjął, że do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego uprawniona jest tylko jedna kategoria podmiotów, tj. osoby rezygnujące z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Kolegium zaznaczyło, że art. 16a wymaga, aby między zakończeniem zatrudnienia, a koniecznością opieki istniał związek przyczynowy, polegający na tym, że bez konieczności sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki odwołujący się nie zrezygnowałaby z zatrudnienia. Ponadto, ustawodawca wyraźnie wymaga, aby owa rezygnacja pozostawała w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą, względem której ciąży na rezygnującym z zatrudnienia obowiązek alimentacyjny. Kolegium wskazało również, iż obowiązek alimentacyjny, o którym jest mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uregulowany jest w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W myśl tego przepisu obowiązek alimentacyjny polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. Obowiązek alimentacyjny między małżonkami wywodzi się zaś z treści art. 23 i 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w świetle których małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz do wzajemnej pomocy, przez co należy rozumieć również pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba czy niepełnosprawność. Z art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wynika również, iż ów obowiązek przyczyniania się do zaspokojenia potrzeb rodziny powstaje poprzez zawarcie małżeństwa i gaśnie z chwilą jego ustania lub unieważnienia. Kolegium wskazało, że związek małżeński pomiędzy B. B., a E. N. został zawarty dopiero w dniu 21 czerwca 2014 r. Dopiero zatem od tej daty powstał pomiędzy nimi obowiązek alimentacyjny. Tymczasem zaprzestanie świadczenia pracy przez odwołującego się nastąpiło w 2012 r., czyli przed zawarciem związku małżeńskiego. Tym samym, zaprzestanie świadczenia pracy przez B. B. w 2012 r., w ocenie organu, nie było podyktowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą, względem której ciążył na nim wówczas obowiązek alimentacyjny, bowiem w 2012 r. nie pozostawał w związku małżeńskim z E. N. (obecnie B.). Odwołujący się nie spełnił więc jednej z przesłanek warunkujących uprawnienie do przedmiotowego zasiłku, a tym samym brak było podstaw do przyznania wnioskowanego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skargę na decyzję SKO złożył B. B. W uzasadnieniu wskazał, że mimo zawarcia związku małżeńskiego dopiero 21 czerwca 2014 r., strony przez bardzo długi okres czasu – 18 lat, pozostawały w związku faktycznym, mając wspólne małoletnie dzieci. Przez cały ten okres, skarżący dostarczał środków utrzymania i wychowania założonej rodzinie. W latach 2008 – 2012 przebywał zarobkowo w Holandii. Z pracy zrezygnował w 2012 r., w związku z przebyciem przez E. N. (obecnie B.) wylewu i trwałego, znacznego pogorszenia zdrowia oraz koniecznością sprawowania nad nią opieki. Skarżący powołał się na dokument od holenderskiego pracodawcy z 5 czerwca 2012 r., w którym wskazano, iż zakończenie stosunku pracy nastąpiło w związku z chorobą E. B. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Kwestia przyznawania świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego została uregulowana w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do art. 16a tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez SKO, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługiwał osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1). W ust. 2 art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych ustanowione zostało kryterium dochodowe warunkujące przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, lecz dla oceny zaskarżonej decyzji kluczowe znaczenie ma to, że dla przyznania tego zasiłku wymagane jest łączne spełnienie trzech przesłanek, czyli: 1) wnioskodawca rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności; 2) wnioskodawca należy do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym; 3) podopieczny legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podkreślić trzeba, że z treści art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie wynika, że pomiędzy zakończeniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki musi zaistnieć związek przyczynowy, czyli należy ustalić, że bez konieczności sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki wnioskodawca nie zrezygnowałaby z zatrudnienia. W odniesieniu do kontrolowanego postępowania administracyjnego zaznaczyć trzeba też, że rezygnacja z zatrudnienia powinna być podyktowana koniecznością sprawowania opieki nad osobą względem której ciąży na rezygnującym z zatrudnienia obowiązek alimentacyjny. Trafnie zauważyło SKO, że obowiązek alimentacyjny uregulowany jest w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i polega on na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Obowiązek ten ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie, a ponadto istnieje pomiędzy małżonkami, co wynika z treści art. 23 i 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Oczywistym wnioskiem wynikającym z art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jest to, że obowiązek przyczyniania się do zaspokojenia potrzeb rodziny powstaje poprzez zawarcie małżeństwa i gaśnie z chwilą jego ustania lub unieważnienia. Odnosząc powyższe rozważania do ustalonego przez organy stanu faktycznego, zauważyć należy, że związek małżeński pomiędzy B. B. a E. N. został zawarty 21 czerwca 2014 r. Zatem słusznie przyjęły organy, że od tej daty powstał pomiędzy skarżącym a E. N. (obecnie B.) obowiązek alimentacyjny. Nie ulega zaś wątpliwości, że zaprzestanie świadczenia pracy przez skarżącego nastąpiło w 2012 r., co wynika z twierdzeń samego skarżącego oraz decyzji Marszałka Województwa z dnia 4 października 2012 r. o przyznaniu B. B. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 12 września 2012 r. Skoro więc rezygnacja z pracy zarobkowej przez skarżącego nastąpiła przed zawarciem związku małżeńskiego z E. B., to w konsekwencji należy stwierdzić, że zaprzestanie świadczenia pracy przez skarżącego w 2012 r. podyktowane było koniecznością sprawowania opieki nad osobą, względem której wówczas nie ciążył na nim obowiązek alimentacyjny. Trafnie zatem uznało Kolegium, że w takiej sytuacji w stosunku do B. B. nie została spełniona jedna z przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. To zaś stanowiło podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Wyjaśnić trzeba też, że pozostawanie przez skarżącego w długotrwałym konkubinacie, z którego pochodziły małoletnie dzieci skarżącego i E. B. nie zmienia faktu, że przed zawarciem małżeństwa pomiędzy skarżącym, a jego partnerką nie istniał wynikający z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny. Tym samym nie zachodziła jedna z ustawowych przesłanek do przyznania B. B. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad E. B. Podobne stanowisko, lecz odnośnie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 5/13 (orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych rozważań zarzuty podniesione w skardze są niezasadne. Ponadto Sąd uznał, że w kontrolowanym postępowaniu nie zostały naruszone przepisy postępowania, a organy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego trafnie zastosowały odpowiednie przepisy prawa materialnego. W związku ze stanem faktycznym sprawy zauważyć należy, że z dniem 1 stycznia 2015 r. na mocy art. 26 w zw. z art. 17 pkt. 2a ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów uległa zmianie treść art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten otrzymał następujące brzmieni : "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji." Ustawodawca rozszerzył więc krąg podmiotów mogących ubiegać się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oprócz osób rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego mogą się obecnie – od 1 stycznia 2015r. ubiegać także osoby, które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli oczywiście spełnione są pozostałe przesłanki przyznania tego świadczenia. Zmiana powyższa w sytuacji skarżącego istotne znaczenie. Nie mogła ona mieć natomiast wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ponieważ kontrola sądu administracyjnego odbywa się z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dacie jej wydania. Wobec zatem niestwierdzenia naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, na podstawie art. 151 ppsa orzeczono jak w sentencji.