III SA/Kr 185/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Janusz Bociąga Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2019 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. L. na pismo Rektora Akademii z dnia 10 grudnia 2018 r. nr [...] postanawia I. odrzucić skargę, II. zarządzić zwrot skarżącemu kwoty 100 (sto) złotych uiszczonej tytułem wpisu od skargi, z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Pismem z dnia 16 października 2018 r. L. L. złożył odwołanie do Dziekana Wydziału [...] Akademii dotyczące oceny recenzenta i oceny końcowej ukończenia studiów. Pismem z dnia 24 października 2018 r. Dziekan Wydziału [...] Akademii poinformował L. L., że odwołanie od oceny recenzenta oraz od oceny końcowej przysługuje tylko w przypadku otrzymania oceny negatywnej. Dodał, że praca L. L. została oceniona przez recenzenta pozytywnie, a ostateczną ocenę ustalono na posiedzeniu Komisji Egzaminu Dyplomowego w dniu 15 października 2018 r. Nadto przed posiedzeniem Komisji odwołujący się nie zgłaszał zastrzeżeń i nie odwołał się od oceny recenzenta w wyznaczonym 14 dniowym terminie. Według Dziekana nie ma powodu do powołania nowego recenzenta i powtórnej oceny pracy dyplomowej. Od powyższego stanowiska Dziekana, pismem z dnia 15 listopada 2018 r. L. L. złożył odwołanie do Prorektora ds. Kształcenia Akademii. Powtórzył, że recenzent pracy dyplomowej celowo zaniżył ocenę jego pracy dyplomowej. Według odwołującego się ocena ta jest krzywdząca i nieadekwatna do napisanej pracy; jest wynikiem negatywnego nastawienia recenzenta do osoby L. L. Pismem z dnia 10 grudnia 2018 r. ([...]) zatytułowanym "postanowienie", na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 §2 kpa Rektor Akademii pozostawił bez rozpoznania odwołanie L. L. z dnia 15 listopada 2018 r. od decyzji Dziekana Wydziału [...] z dnia 24 października 2018 r. w sprawie braku zgody na powołanie nowego recenzenta oraz powtórnej oceny pracy dyplomowej L. L. z powodu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając powyższe Rektor podał, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia, bowiem z godnie z art. 129 §2 kpa odwołanie wnosi się w termie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Podał, że a akt przedmiotowej sprawy wynika, że decyzja Dziekana Wydziału [...] z dnia 24 października 2018 r. została doręczona stronie w dniu 31 października 2018 r. Odwołanie od tej decyzji zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 23 listopada 2018 r., zatem czternastodniowy termin do wniesienia odwołania nie został zachowany(upłynął w dniu 14 listopada 2018 r.). Dodał, że zgodnie z §2 ust. 4 Regulaminu studiów pierwszego i drugiego stopnia Akademii (uchwała nr [...] Senat Akademii z dnia 29 kwietnia 2015 r. z uwzględnieniem zmian wprowadzonych uchwala nr [...] Senatu Akademii z dnia 26 kwietnia 2017 r.), w indywidualnych sprawach określonych w Regulaminie decyzje i rozstrzygnięcia w pierwszej instancji podejmuje Dziekan Wydziału, chyba że postanowienia niniejszego regulaminu lub odrębne przepisy stanowią inaczej. Od rozstrzygnięć i decyzji w pierwszej instancji przysługuje odwołanie do Rektora w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia. Pismo zawierało pouczenie o sposobie i terminie do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Na powyższe postanowienie L. L. złożył skarg. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący powtórzył argumenty zawarte w uprzednio sporządzanych odwołaniach oraz podniósł, że odpowiedź Dziekana z dnia 24 października 2018 r. nie jest decyzją administracyjną, nie posiada sygnatury, postanowienia ani też informacji o możliwości odwołania się. W odpowiedzi na skargę Rektor podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Poddanie wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza jednak, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej w skrócie "ppsa"), który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli przez sądy administracyjne. W myśl art. 3 § 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z przytoczonego przepisu wynika, że nie w każdej sytuacji, w której jednostka jest niezadowolona z działalności organów administracji publicznej, dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Podkreślić trzeba, że skargę można wnieść tylko w sytuacjach opisanych w powołanym wyżej przepisie, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę ze strony sądów administracyjnych (art. 3 § 3 ppsa). Jeżeli zaś skarga dotyczy przypadku niewymienionego w art. 3 § 2 ppsa, a ponadto żaden przepis ustaw szczególnych nie ustanawia właściwości sądu administracyjnego, to taki sąd zobowiązany jest do odrzucenia skargi, gdyż, rozpatrując ją, wykroczyłby poza swoje kompetencje powierzone mu przez ustawodawcę. Odnosząc powyższe rozważania do skargi wniesionej przez L. L., należy wyjaśnić trzeba, że uczelnia wyższa jest zakładem administracyjnym, czyli jednostką organizacyjną niebędącą organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny), jako jedna z form decentralizacji, nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (np. studentami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. Z chwilą zatem przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu, staje się podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów normatywnych wykonawczych), jak i ze statutów oraz regulaminów zakładowych. Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego (np. studenta), wiążą również przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych. Możliwość uregulowania organizacji i toku studiów przez organy uczelni oznacza, że ustawodawca nie zdecydował się poddać wszystkich decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach studentów kontroli sądów administracyjnych. Kognicji sądów administracyjnych podlegają decyzje mające podstawę prawną w ustawie, w szczególności w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. 2018.1668). Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce przewiduje wydanie decyzji administracyjnych w sprawach ściśle w niej wymienionych, np.: przyjęcia na studia (art.72 ust. 3), rekrutacja do szkoły doktorskiej (art. 200), przyznanie pomocy materialnej (różnego rodzaju stypendiów i innych świadczeń – art. 86 ), skreślenia z listy studentów (art. 108), stwierdzenia nieważności dyplomu (art. 77 ust. 5). Z charakteru wymienionych spraw wynika, że kontroli sądownictwa administracyjnego podlegają tzw. akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego. Wyjaśnić trzeba też, że zagwarantowana konstytucyjnie i ustawowo autonomia uczelni wyższej oznacza, że organy uczelni posiadają tzw. władztwo wewnętrzne, które – z woli ustawodawcy – pozwala na wydawanie rozstrzygnięć, nawet w formie decyzji, nie podlegających kontroli sądownictwa administracyjnego. Zatem na podstawie Prawa o szkolnictwie wyższym organy administracyjne szkoły wyższej (uczelni) wydają dwa rodzaje decyzji: – decyzje podlegające kontroli sądownictwa administracyjnego – w sprawach konkretnie wymienionych w ustawie i wynikające z władztwa zewnętrznego uczelni; – decyzje niepodlegające kontroli sądownictwa administracyjnego - wynikające z władztwa wewnętrznego uczelni posiadającej autonomię, której zakres wyznaczony został przepisami prawa. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest ocena dopuszczalności kontroli przez sąd administracyjny postanowienia Rektora Akademii z dnia 10 grudnia 2018 r. Wskazać należy, że pismo to nazwane "postanowieniem" bezpodstawnie zostało wydane w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego; rozstrzygnięcie to zostało wydane w oparciu o §2 ust. 4 Regulaminu studiów pierwszego i drugiego stopnia Akademii i nie przysługuje na nie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Do władztwa wewnętrznego uczelni, związanego z jej autonomią, należą bowiem wszelkie decyzje dotyczące przebiegu studiów. W ocenie Sądu kwestia powołania nowego recenzenta i powtórnej oceny pracy dyplomowej należy do sfery uregulowanej w regulaminie studiów, a zatem również zaskarżone pismo należy do materii tzw. władztwa wewnętrznego uczelni i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Niewątpliwie skarżącego, jako studenta Akademii obowiązywał regulamin studiów tej uczelni. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że brak poddania wszystkich decyzji organów uczelni dotyczących indywidualnych spraw studentów i doktorantów wynika z przyznania szkołom wyższym autonomii, a nakaz odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć w ten sposób, że wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie Kodeksu, powinny mieć także zastosowanie do decyzji rektora chyba, że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają. Jednak samo nakazanie odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego nie może przesądzać o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por I OSK 1583/12 oraz I OSK 478/07, II SA/Bk 320/08). Choć na marginesie, jednak wskazać należy, że w niniejszej sprawie organ błędnie pouczył stronę o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego na "postanowienie" z dnia 10 grudnia 2018 r. Wyjaśnić jednak należy, że błędne pouczenie nie może kreować nowych praw dla stron postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia decydują przepisy prawa, a nie organy administracji. Błędne pouczenie nie tworzy także samo przez się prawa do zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu, który nie podlega samodzielnej kontroli (por. II SA/Go 189/19). Skoro w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest pismo Rektora o pozostawieniu bez rozpoznania odwołania L. L., wydane w ramach władztwa wewnętrznego uczelni, Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega kontroli sądownictwa administracyjnego. Jeśli zaś przedmiot skargi nie jest wymieniony w art. 3 § 2 ppsa ani też żaden przepis ustawy szczególnej, o którym mowa w art. 3 § 3 ppsa, nie przewiduje właściwości sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, to z uwagi na brak właściwości rzeczowej sądu administracyjnego – skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232§1pkt 1 ppsa.