III SA/Kr 1856/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędzia WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 maja 2023 r. sprawy ze skargi S. Spółka komandytowa z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 października 2022 r. znak BP.501.1917.2022.1284.ML6.280624 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej skargę oddala. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 24 października 2022 r., znak BP.501.1917.2022.1284.ML6.280624, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), art. 4 pkt 9 i 22, art. 18 ust. 1, art. 92a ust. 1, 3, 7 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 180 ze zm.) oraz lp. 2.1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym po rozpatrzeniu odwołania z dnia 20 września 2022 r. wniesionego przez stronę od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 sierpnia 2022 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8000 (osiem tysięcy) złotych – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili w dniu 22 lipca 2022 r. kontrolę drogową autobusu marki Mercedes-Benz o nr rej. [...] w K. na ul. [...]. Kontrolowanym pojazdem kierował L. B. wykonujący krajowy transport drogowy osób w imieniu przedsiębiorcy S. sp.k. W aktach znajduje się także potwierdzony za zgodność z oryginałem wypis z licencji nr [...] dotyczącej międzynarodowego autobusowego i autokarowego zarobkowego przewozu osób udzielonej ww. przedsiębiorcy (k.2 a.a.). Z przedmiotowej kontroli sporządzono protokół nr [...] z dnia 22 lipca 2022 r. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją administracyjną z dnia 29 sierpnia 2022 r. nr [...] nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 8000 (słownie: osiem tysięcy sto) złotych. Podstawę faktyczną tego rozstrzygnięcia stanowiło: 1) wykonywanie przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia, 2) nieokazanie przez kierowcę wymaganego zezwolenia na linię regularną. Na skutek odwołania S. sp.k. Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 24 października 2022 r., którą utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował przebieg postępowania, przytoczył relewantne przepisy ustawy o transporcie drogowym i wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a.; w rozpatrywanej sprawie kary pieniężne są nakładane na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Treść art. 92a ust. 1, 3 i 7 w zw. z załącznikiem nr 3 do ustawy o transporcie drogowym określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych. W tym zakresie organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych. W związku z powyższym regulacja wynikająca z art. 189d k.p.a. na mocy art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zastosowania nie znajdzie również art. 189e oraz art. 189f k.p.a., które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Kwestie te zostały uregulowane odrębnie przez ustawę o transporcie drogowym w art. 92c ust. 1 pkt 1. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189a § 2 k.p.a. daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa k.p.a. Powołując lp. 2.1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym oraz art. 92a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym organ wyjaśnił, że konsekwencją tych rozwiązań jest treść: lp. 2.1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który sankcjonuje wykonywanie przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia karą pieniężną w wysokości 8.000 złotych. W ocenie organu odwoławczego, zostało udowodnione na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci m.in. protokołu przesłuchania świadka, protokołu kontroli drogowej, danych zawartych na stronie internetowej przedsiębiorcy, że strona w dniu 22 lipca 2022 r. wykonywała regularny przewóz osób na linii K. ul. [...] – Z. (E.) bez wymaganego zezwolenia. Przedmiotowe naruszenie zostało stwierdzone w dniu 22 lipca 2022 r., podczas kontroli drogowej autobusu marki Mercedes-Benz o nr rej. [...] przeprowadzonej przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego w K. na ul. [...]. W celu ustalenia charakteru wykonywanego przewozu przesłuchano kierowcę w charakterze świadka po wcześniejszym pouczeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Świadek L. B. zeznał, że regularnie, codziennie, są wykonywane przewozy z K. z ul. [...] do E. o godz. 09:00, a z powrotem o godz. 18.45 zgodnie z rozkładem umieszczonym w Internecie do powszechnej wiadomości. Bilety są kupowane droga internetową, a kierujący sprawdza je w aplikacji w telefonie, a także ma listę pasażerów, którzy zakupili bilety. Ustalony w trakcie kontroli stan faktyczny polegający na wykonywaniu przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia kontrolujący zakwalifikowali jako naruszenie określone w lp. 2.1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Przebieg kontroli został opisany w protokole kontroli nr [...] z dnia 22 lipca 2022 r. Nawiązując do odwołania, w którym strona wyjaśniła, że nie wykonywała przewozu regularnego, a jedynie przewóz okazjonalny, organ odwoławczy wskazał na tezy wyroku NSA z dnia 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 93/18 stwierdzając, że wykonywany przez stronę przewóz spełniał wszystkie warunki do uznania go za przewóz regularny. Dalej organ odwoławczy przytoczył też stosowne w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące przewozu okazjonalnego i cyklicznego. Pismem z dnia 23 listopada 2022 r. S. sp.k. wniosła skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji; 3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów sformułowanych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz brak uzasadnienia faktycznego i prawnego; 4) art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a., polegające na dowolnym ustaleniu stanu faktycznego, niepopartym materiałem dowodowym, zgromadzonym w sprawie; 5) art: 8 k.p.a. poprzez procedowanie w sposób przeczący zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków, podkreślając w szczególności, że spór w niniejszej sprawie dotyczy kwalifikacji prawnej wykonywanego przez stronę skarżącą przewozu, a mianowicie tego, czy jest to tzw. przewóz regularny w rozumieniu ustawy z o transporcie drogowym. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, w pełni podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy ustosunkował się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne. Zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2201 ze zm., dalej u.t.d.), podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie. Jednocześnie art. 92a ust. 3 u.t.d., zastrzega przy tym, że suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 12.000 złotych. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (art. 92a ust. 7 u.t.d.). Zgodnie zaś z art. 93 ust. 1 u.t.d. karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1 i 2, nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kontroli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, z uwzględnieniem ust. 4-6. Zgodnie z lp. 2.1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wykonywanie przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 8.000 złotych. Zgodnie z art. 4 pkt 7 u.t.d. przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe. Według art. 4 pkt 11 u.t.d. przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Z kolei przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób (art. 4 pkt 9 u.t.d.), a przewóz wahadłowy wielokrotny to przewóz zorganizowanych grup osób tam i z powrotem, między tym samym miejscem początkowym a tym samym miejscem docelowym, przy spełnieniu łącznie następujących warunków: a) każda grupa osób przewiezionych do miejsca docelowego wraca do miejsca początkowego, b) miejsce początkowe i miejsce docelowe oznaczają odpowiednio miejsce rozpoczęcia usługi przewozowej oraz miejsce zakończenia usługi przewozowej, z uwzględnieniem w każdym przypadku okolicznych miejscowości leżących w promieniu 50 km (art. 4 pkt 10 u.t.d.). Ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości. Dotyczy to przede wszystkim przebiegu i ustaleń poczynionych podczas kontroli autobusu marki Mercedes-Benz o nr rej. [...] w dniu 22 lipca 2022 r., a także dodatkowych ustaleń co do charakteru wykonywanego przewozu poczynionych w szczególności na podstawie zeznań świadka oraz danych zawartych na stronie internetowej skarżącej. Wynika z nich, że przewozy są wykonywane regularnie, codziennie z K. do miejscowości Z. Wyjazd rozpoczyna się o godz. 09:00 z K., ul. [...], a powrót rozpoczyna się o godz. 18:45 w Z. Chętni pasażerowie kupują bilety na stronie internetowej spółki. Zdaniem Sądu, organ dokonał prawidłowej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego, a w szczególności prawidłowo zakwalifikował wykonywany przez skarżącą przewóz jako przewóz regularny wykonywany bez wymaganego zezwolenia. Prawidłowo zostały też wyeksponowane – w nawiązaniu do orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym wyroku NSA z 13 sierpnia 2020 r., II GSK 93/18 – cechy przewozu regularnego, którymi są przede wszystkim cykliczność (stałe: trasa, przystanki, godziny odjazdu i przyjazdu) oraz dostępność dla każdego potencjalnego klienta, który dowiedział się o przewozie z ogłoszenia o powszechnym charakterze. Przewozy wykonywane przez skarżącą niewątpliwie mają te właśnie cechy. Nie są one przewozami okazjonalnymi, jako że – w tym zakresie również można się odwołać do cytowanego przez organ orzecznictwa – nie są wykonywane tylko "w nadarzających się okazjach zainicjowanych przez zleceniodawcę lub przewoźnika". Wbrew zarzutom skargi organy dokonały kompleksowej, a nie wybiórczej, oceny stanu faktycznego, a organ odwoławczy ustosunkował się także do argumentacji podnoszonej przez skarżącą. Akcentowana w skardze okoliczność, że autobus nie zatrzymuje się na innych przystankach nie ma znaczenia z punktu widzenia kwalifikacji przedmiotowego przewozu jako przewozu regularnego. W ocenie Sądu, zarzuty skargi są niezasadne. Stan faktyczny został wyjaśniony należycie, toteż nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego statuujących zasadę prawdy materialnej (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.); organ zapewnił stronie możliwość udziału w postępowaniu. Nie doszło też do naruszenia art. 7, art. 8 ani art. 11 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom prawa procesowego (art. 107 § 3 k.p.a.). Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku