III SA/Kr 1857/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz NSA Krystyna Kutzner Protokolant Magdalena Karcz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na § 3 ust. 2 -3 oraz załączniki Nr 1-5 zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 grudnia 2012 r. nr 3159/2011 w przedmiocie przystąpienia do sporządzania list mieszkaniowych na rok 2012 stwierdza nieważność § 3 ust. 2 -3 oraz załączników Nr 1-5 zaskarżonego zarządzenia wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 czerwca 2013r. W dniu 30 grudnia 2011r. Prezydent Miasta Krakowa wydał zarządzenie Nr 3159/2011 w sprawie przystąpienia do sporządzenia list mieszkaniowych na rok 2012. Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz § 22 ust. 1 i ust. 5-7 oraz § 23 ust. 1 i 2 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r. Nr XXlV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków (Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 5 grudnia 2007r. Nr 850, poz. 5589 z późn. zm.). Pismem z dnia 22 listopada 2012r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę na powyższe zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa, domagając się stwierdzenia jego nieważności w części, tj. w zakresie § 3 ust. 2 i ust. 3 oraz załączników Nr 1-5 do zarządzenia. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, iż w § 23 uchwały z dnia 24 października 2007r. Nr XXlV/288/07 Rada Miasta Krakowa upoważniła Prezydenta Miasta Krakowa do określenia, w formie zarządzenia, zasad systemu kwalifikacji punktowej warunków socjalno-mieszkaniowych z wyszczególnieniem tytułów pomocy mieszkaniowej, wzoru kwestionariusza kwalifikacji punktowej warunków socjalno-mieszkaniowych oraz zasad oceny warunków socjalno-mieszkaniowych w oparciu o kwestionariusz kwalifikacji punktowej warunków socjalno-mieszkaniowych. Zdaniem strony skarżącej, § 23 ust. 2 pkt 3-5 w/w uchwały narusza przepisy aktualnie obowiązującego prawa, a w szczególności art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie Gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r. nr 31, poz. 266 z późn. zm.). Organ nadzoru stwierdził, iż poprzez dokonane w § 23 w/w uchwały upoważnienie Rada Miasta Krakowa de facto przyznała Prezydentowi Miasta Krakowa możliwość ustalania kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, co należy do wyłącznej kompetencji rady gminy. Tym samym Rada Miasta Krakowa scedowała w sposób nieuprawniony na organ wykonawczy własne kompetencje, w sytuacji, gdy taki zabieg jest zabiegiem niedozwolonym, naruszającym wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadę legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego winny działać na podstawie i w granicach prawa. Wojewoda Małopolski wskazał, iż naruszeniem powyższej zasady jest każde działanie organu władzy publicznej, które jest podejmowane bez podstawy prawnej, czy też z przekroczeniem delegacji ustawowej dla organu do podejmowania określonego działania. Organ nadzoru dodał przy tym, iż wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r. Nr XXlV/288/07, a więc również na jej § 23 ust. 2 pkt 3-5. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Kr 1182/12. Wojewoda Małopolski podniósł, iż konsekwencją wadliwego upoważnienia zawartego w § 23 przedmiotowej uchwały było wydanie przez Prezydenta Miasta Krakowa zaskarżonego zarządzenia. Po analizie stanu prawnego i wyjaśnień Zastępcy Prezydenta Miasta Krakowa złożonych w piśmie z dnia 14 września 2012r. organ nadzoru podniósł, że w jego ocenie wzory kwestionariuszy kwalifikacji punktowej warunków socjalno-mieszkaniowych zawierają de facto kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, do określenia których, na mocy art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, wyłączną kompetencję posiada rada gminy. Wojewoda Małopolski uważa zatem, iż Prezydent Miasta Krakowa, określając w § 3 ust. 2 oraz w załącznikach nr 1-5 do zarządzenia z dnia 30 grudnia 2011 r. kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, działał bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wyjaśnił, iż zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu (art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie Gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r. nr 31, poz. 266 z późn. zm.)). Wskazał, iż Rada Miasta Krakowa w § 7 ust. 1 uchwały z dnia 24 października 2007r. Nr XXIV/288/07 wymieniła osoby uprawnione do najmu lokalu socjalnego w pierwszej kolejności. Oznacza to, zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa, że Rada Miasta Krakowa w sposób jednoznaczny określiła kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu. Kryteriami takimi są: wystąpienie zdarzenia losowego, skutkującego zniszczeniem zajmowanego lokalu w tak dużym stopniu, iż nie nadaje się do dalszego zamieszkiwania; prawomocne orzeczenie sądowe stwierdzające uprawnienie danej osoby do otrzymania lokalu socjalnego; ostateczne orzeczenie organu nadzoru budowlanego o konieczności opróżnienia budynku w całości lub części wraz z jednoczesnym posiadaniem przez daną osobę uprawnienia do lokalu zamiennego, pomimo faktu utraty tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Prezydent Miasta Krakowa podniósł, że osobom, które nie spełniają wskazanych powyżej kryteriów, nie przysługuje pierwszeństwo w zawarciu umowy najmu. Wnioski tego rodzaju osób są bowiem rozpatrywane bez uwzględnienia jakiegokolwiek pierwszeństwa, na zasadach ogólnych obowiązujących wszystkich wnioskodawców powołujących się na niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i osiąganie niskich dochodów. Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, iż zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny również określać tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali (art. 21 ust. 3 pkt 5 w/w ustawy z dnia 21 czerwca 2001r.). Prezydent Miasta Krakowa wyjaśnił, iż tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków został określony w Dziale III wskazanej powyżej uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXIV/288/07 z dnia 24 października 2007r. pod nazwą "Zasady weryfikacji i kwalifikowania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu" (§ 16-28). Zostały tam określone poszczególne stadia rozpatrywania (wstępna weryfikacja, wniosek, weryfikacja dochodu, sporządzanie list mieszkaniowych) oraz ich załatwiania (zasady realizacji ostatecznych list osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu). Określono tam również kompetencje wykonawcze Prezydenta Miasta Krakowa. Zgodnie z wolą Rady Miasta Krakowa wyrażoną w § 23 przedmiotowej uchwały, o przystąpieniu do sporządzenia list mieszkaniowych decyduje Prezydent Miasta Krakowa w drodze zarządzenia. Zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa, zastosowane przez ustawodawcę pojęcie – "tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali" – oznacza, że Rada Miasta Krakowa powinna określić wyłącznie pewien mechanizm działań (lub system organizacyjny) mających na celu rozpatrzenie i załatwienie wniosków o najem lokali. Prezydent Miasta Krakowa dodał również, iż zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), do zadań wójta (prezydenta miasta) należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał rady gminy (miasta). Dlatego też Prezydent Miasta Krakowa za dopuszczalne i uzasadnione uznał upoważnienie go – w ramach stworzonego przez Radę Miasta Krakowa mechanizmu działania – do wykonania dyspozycji mającej dookreślić szczegóły takiego systemu. Tym samym w ocenie Prezydenta Miasta Krakowa, istnieje pełne uzasadnienie prawne dla podjęcia przez niego zaskarżonego zarządzenia. Prezydenta Miasta Krakowa stwierdził, iż powyższe argumenty dotyczące trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali stanowią również uzasadnienie dla podjęcia przez Radę Miasta Krakowa przepisu § 45 ust. 4 oraz § 50 pkt 9 uchwały Nr XXIV/288/07 z dnia 24 października 2007r., dotyczącego upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa do ustalenia regulaminu konkursu ofert oraz powołania komisji do wyboru ofert na najem lokali mieszkalnych w nowo wybudowanych lub zmodernizowanych domach pozyskanych przez Gminę Miejską Kraków. Prezydent Miasta Krakowa – w ramach stworzonego przez Radę Miasta Krakowa mechanizmu działania – jest bowiem upoważniony do wykonania dyspozycji mającej wyłącznie dookreślić szczegóły takiego systemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm., zwana dalej ustawą p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Z istoty kontroli wynika, że prawidłowość zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody Małopolskiego, wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g.). Przedmiotem zaskarżenia są wskazane w skardze części kwestionowanego zarządzenia, tj. §3 ust. 2-3 oraz załączniki Nr 1-5 zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 grudnia 2011r. Nr 3159/2011 w sprawie przystąpienia do sporządzenia list mieszkaniowych na rok 2012. W związku z tym Sąd dokonał kontroli jedynie zakwestionowanych skargą części zarządzenia uznając, że "W postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). Po przeprowadzonej kontroli zaskarżonych części zarządzenia Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga w całości zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowane w niej przepisy naruszają prawo w stopniu istotnym. Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz § 22 ust. 1 i ust. 5-7 oraz § 23 ust. 1 i 2 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r. Nr XXlV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków (Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 5 grudnia 2007r. Nr 850, poz. 5589 z późn. zm.). W ocenie Sądu skarżący trafnie zarzuca, że § 3 ust. 2 i ust. 3 oraz załączniki Nr 1-5 do zarządzenia naruszają prawo. Sąd podziela pogląd , że zawarte w § 23 uchwały z dnia 24 października 2007r. Nr XXlV/288/07 Rada Miasta Krakowa upoważnienie dla Prezydenta Miasta Krakowa do określenia, w formie zarządzenia, zasad systemu kwalifikacji punktowej warunków socjalno-mieszkaniowych z wyszczególnieniem tytułów pomocy mieszkaniowej, wzoru kwestionariusza kwalifikacji punktowej warunków socjalno-mieszkaniowych oraz zasad oceny warunków socjalno-mieszkaniowych w oparciu o kwestionariusz kwalifikacji punktowej warunków socjalno-mieszkaniowych, narusza art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie Gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r. nr 31, poz. 266 z późn. zm.). Stanowi ono niedozwolone subdelegowanie przez radę gminy swoich kompetencji na rzecz innego organu – prezydenta miasta. Poprzez upoważnienie prezydenta do tworzenia wskazanych powyżej regulacji, w istocie uzyskał on możliwość ustalania kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu, co zgodnie z ustawą należy do wyłącznej kompetencji rady gminy. W ten sposób Rada Miasta Krakowa scedowała w sposób nieuprawniony na organ wykonawczy własne kompetencje, co narusza konstytucyjny zakaz subdelegacji kompetencji prawotwórczych (art. 92 ust. 2 Konstytucji), wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadę praworządności i legalności oraz zasadę kompetencyjności. Do przeniesienia tych kompetencji Rada nie miała upoważnienia w ustawie, a zatem ocenić je należy jako niedopuszczalne. Konsekwencją wadliwego upoważnienia zawartego w § 23 przedmiotowej uchwały było wydanie przez Prezydenta Miasta Krakowa zaskarżonego zarządzenia, które w istocie, pomimo braku stosownego upoważnienia ustawowego, zawierało regulacje o charakterze powszechnie obowiązującym, mając charakter aktu prawa miejscowego, do którego wydania Prezydent nie miał podstawy prawnej. Wydane przez Prezydenta wzory kwestionariuszy kwalifikacji punktowej warunków socjalno-mieszkaniowych zawierają bowiem de facto kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, do określenia których, na mocy art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, wyłączną kompetencję posiada rada gminy. Prezydent Miasta Krakowa, określając w § 3 ust. 2 oraz w załącznikach nr 1-5 do zarządzenia z dnia 30 grudnia 2011 r. kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, działał zatem bez podstawy prawnej. Nietrafny jest argument organu, że przekazane Prezydentowi uchwałą kompetencje mieszczą się w zakresie przewidzianego w art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym określania sposobu wykonywania uchwały i że podejmując zaskarżone zarządzenie Prezydent Miasta Krakowa działał zgodnie z prawem. W ocenie Sądu przekazane mu uchwałą kompetencje mają bowiem charakter merytoryczny, obejmują możliwość ustalania dodatkowych kryteriów i wymogów, do czego ma prawo sama rada, ale czego nie może ona cedować na organ wykonawczy. W zaskarżonych przepisach zarządzenia Prezydent wprowadził kryteria nie wynikające z ustawy ani z uchwały (np. wielodzietność, zamieszkiwanie w rodzinie wielopokoleniowej, niepełnosprawność i rozdzielenie małżeństw). Znacznie zatem wykracza to poza dopuszczalny ustawą o samorządzie gminnym zakres kompetencji organu wykonawczego do określania sposobu wykonywania uchwały. Pełnomocnik organu przyznał zresztą na rozprawie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 23 maja 2013r., że wprowadzone w zarządzeniu kryteria nie wynikają z uchwały Rady Miasta Krakowa. Analiza treści zaskarżonych przepisów zarządzenia prowadzi zatem do wniosku, że nietrafny jest argument organu, że zaskarżone przepisy zarządzenia mają jedynie charakter techniczny, dookreślający szczegóły systemu stworzonego w samej uchwale Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r. Nr XXlV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków. W ocenie Sądu zaskarżone przepisy zarządzenia zawierając nowość normatywną, tworzą nową powszechnie obowiązującą regulację prawną, do której Prezydent Miasta Krakowa nie miał upoważnienia. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził nieważność wymienionych powyżej części zaskarżonego zarządzenia, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.