III SA/Kr 186/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie: NSA Wiesław Kisiel sprawozdawca WSA Elżbieta Kremer Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2006 r sprawy ze skargi A.W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 2 marca 2004 r. Nr : [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II orzeka , że uchylone decyzje nie mogą być wykonane , III zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ( [...]złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania W dniu [...] 2004 r., funkcjonariusz Policji przeprowadził na drodze krajowej nr 71, tj. na ul. L. w T. kontrolę samochodu ciężarowego o numerze rejestracyjnym [...], kierowanego przez właściciela A. W. W protokole nr [...] z tej kontroli, znajdującym się w aktach sprawy przedłożonych Sądowi, zapisano w szczególności, że A.W. jest przedsiębiorcą świadczącym usługi transportowe. Kierował on samochodem ciężarowym, na którym nie było ładunku. Kierujący posiadał kartę opłaty drogowej dobowej seria [...] nr [...], zakupioną w dniu 29 grudnia 2003 r. Sąd odnotowuje, że na karcie tej podana została data ważności karty: 13.01.2004 r., godz.23.00. Protokół został podpisany zarówno przez kontrolującego funkcjonariusza Policji, jak i przez A.W. Powołując się na powyższy protokół, Komendant Miejski Policji w T. wydał w I instancji decyzję z dnia [...] 2004 r. nr [...]. Podstawą prawną wskazaną w tej decyzji był art.93 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. nr 125, poz.1371 z późn.zm.). Dodatkowo w uzasadnieniu decyzji odwołano się do art.42 ust.1, art.92 ust.1 i 4 ustawy o transporcie drogowym, jak również do § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2002 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. nr 188, poz.1577). W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji A.W. stwierdził, że przewoził ziemniaki dla swojej siostry, a w drodze powrotnej miał zabrać meble. Strona zaprzeczyła, jakoby jechała drogą krajową, nie kwestionując jednak ustalenia, że kontrola została przeprowadzona na ul. L. w T. Ustosunkowując się do treści decyzji strona stwierdziła jedynie, iż nic nie wiedziała o 7-dniowym terminie ważności kart opłat jednodniowych. Komendant Wojewódzki Policji zaskarżoną decyzją z dnia 2 marca 2004 r., nr [...], wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 2 K.p.a., utrzymał decyzję wydaną w I instancji przez Komendanta Miejskiego Policji w T. W uzasadnieniu skoncentrowano się na obowiązkach określonych w § 5 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. nr 150, poz.1684 ze zm.) pisząc m.in. "kartę opłaty wypełnia przez wpisanie...w odpowiednim miejscu numeru rejestracyjnego pojazdu, dat i godzin określających termin ważności karty.. Na podstawie § 5 ust.2 rozporządzenia karta opłaty dobowej może być wypełniona... w terminie 7 dni od daty jej wydania". W skardze do sądu administracyjnego A.W. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, ale nie wskazał żadnych naruszeń prawa przez decyzje wdane w jego sprawie. Skarżący podtrzymał twierdzenie, że nie korzystał z dróg krajowych, tj. w centrum T. znalazł się jedynie przypadkiem. Ponownie stwierdził też, że nie wiedział o ograniczonym terminie ważności karty opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: W niniejszej sprawie oceny Sądu wymagała dopuszczalność wymierzenia skarżącemu kary z powodu wypełnienia dowodu uiszczenia opłaty po upływie 7 dni od daty uiszczenia tej zapłaty. Przepisem, który bezpośrednio wyznaczył treść decyzji obu instancji był § 5 rozporządzenia w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych. Sam obowiązek przedsiębiorców uiszczania opłaty za korzystanie z dróg krajowych nie ulega wątpliwości, gdyż w sposób nie budzący żadnych wątpliwości powinność taka została określona w art.42 i załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Wykonanie tego obowiązku musiało być oczywiście udokumentowane, aby możliwa była kontrola drogowa w tym zakresie. W 2004 r., gdy kierowano decyzje do skarżącego, art.42 ustawy o transporcie drogowym nie regulował bezpośrednio tego dokumentowania, lecz w całości odsyłał do rozporządzenia wykonawczego. "Minister właściwy do spraw transportu [...] określi, w drodze rozporządzenia, rodzaj i stawki opłaty za przejazd po drogach krajowych, [...]tryb wnoszenia i sposób rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres półroczny lub roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzory dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty." (art.42 ust.7 ustawy o transporcie drogowym). Ponieważ upoważnienie do wydania rozporządzenia "powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu" (art.92 ust.2 zd.2 Konstytucji RP), więc rozporządzenie z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. nr 150, poz.1684 ze zm.), wykonawcze do cytowanego art.42 ust.7 ustawy o transporcie drogowym nie mogło wykroczyć poza ustalenie (1) rodzajów opłat za przejazd po drogach krajowych, (2) stawek tych opłat, (3) trybu wnoszenia opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres półroczny lub roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, (4) sposobu rozliczania opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres półroczny lub roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, (5) wzoru dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. Takie odczytanie zakresu delegacji do wydania rozporządzenia potwierdza expressis verbis również § 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. nr 150, poz.1684 ze zm.), gdzie stwierdzono, że "rozporządzenie określa rodzaj i stawki opłaty uiszczanej przez przedsiębiorców wykonujących transport drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wykonujących przewozy na potrzeby własne za przejazd po drogach krajowych, tryb wnoszenia i sposób rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres półroczny lub roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzory dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty." § 1 rozporządzenia wiernie powtarza treść art.42 ust.7 ustawy. Natomiast § 5 przekroczył zakres powyższej delegacji przez to, że wprowadził dodatkową kategorię czynów, z którymi połączył kary wymierzane przez organy administracyjne. Niemające podstawy prawnej poszerzenie katalogu czynów karalnych nastąpiło w § 5 rozporządzenia. Dokonano tego zrównując ze sobą: wypełnienie karty opłaty w sposób niezgodny z § 5 bądź wykorzystanie jej po terminie określonym w § 5 – z jednej strony z całkowitym brakiem karty czyli nieuiszczeniem opłaty (pkt 1.4.1. załącznika do ustawy) - z drugiej strony. Sąd stwierdza, że organ wydający rozporządzenie nie był uprawniony do poszerzenia katalogu czynów penalizowanych. W tym zakresie skład orzekający w niniejszej sprawie w całej pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA z dnia 16 listopada 2005 r., II SA/Kr 1558/03 i zawarte tam uzasadnienie tego stanowiska. Na rzecz trafności powyższej oceny § 5 rozporządzenia w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych przemawia również fakt, że na mocy art.1 pkt 16 lit. c) ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.nr 180, poz.1497), dopiero z dniem 21 października 2005 r. do art.42 ustawy o transporcie drogowym wprowadzony został nowy ust. 3b ["Karta opłaty dobowej i siedmiodniowej może być wypełniona przez podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie (1) 7 dni - od wydania karty opłaty dobowej, (2) 14 dni - od wydania karty opłaty siedmiodniowej."] Jest to dosłowne powtórzenie § 5 ust.2 rozporządzenia w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych. Wnioskując a contrario, skoro od dnia 21 października 2005 r. z mocy ustawy obowiązuje ograniczenie czasowe ważności kart opłat przy niezmienionej delegacji zapisanej w art.42 ust.7 ustawy o transporcie drogowym, to znaczy że przed dniem 21 października 2005 r. ten obowiązek nie był zapisany w ustawie, ani nie mógł być określony w rozporządzeniu wykonawczym, gdyż delegacja do wydania tego rozporządzenia nie zezwalała na regulowane tej materii w drodze rozporządzeniu. Sędziowie sądów administracyjnych w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. (art.178 ust.1 Konstytucji RP i art.4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. nr 153, poz.1269). § 5 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. nr 150, poz.1684 ze zm.) wykracza poza zakres delegacji ustawowej, zapisanej w art.42 ust.7 ustawy o transporcie drogowym. Oznacza to że powołany § 5 rozporządzenia nie ma podstawy prawnej czyli został wydany z naruszeniem art.92 ust.2 zd.2 Konstytucji RP. Dlatego na zasadzie art.178 ust.1 Konstytucji RP i art.4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Sąd orzekając w niniejszej sprawie pomija powołany § 5 rozporządzenia. Prowadzi to do ustalenia, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nakładające na stronę karę za naruszenie przez stronę § 5 rozporządzenia w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych – nie miały ustawowej podstawy prawnej. Wada tego rodzaju uzasadnia uchylenie obu decyzji w trybie art.145 § 1 ust.1 pkt 1 lit.a P.p.s.a. Organ odwoławczy nieprawidłowo wskazał podstawę prawną swej decyzji (art.138 § 1 pkt 2 K.p.a.), gdy prawidłowo winien był powołać art.138 § 1 pkt 1 K.p.a., dający podstawę do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik postępowania (art.145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.178 ust.1 Konstytucji RP (Dz.U.1997, nr 78, poz.483, sprost.Dz.U.2001, nr 28, poz.319) i art.4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), art.145 § 1 ust.1 pkt 1 lit.a w związku z art.134 § 1 i art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm. Dz.U.: 2004, nr 162, poz.1692 i 2005, nr 94, poz.788). O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art.200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.