III SA/Kr 187/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer (spr.) WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Dorota Dąbek Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. G. na § 16 ust. 12 uchwały Rady Miasta z dnia 24 października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy postanawia I. skargę odrzucić, II. przyznać od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata R. R. Kancelaria Spółka Jawna ul. [...] w K. kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. M. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pismem datowanym na dzień 12 lutego 2010r. skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy (Dz. U. Woj. z 5 grudnia 2007r., Nr 850, poz. 5589). W uzasadnieniu podała, że składa ją w związku z pismem z dnia 12.01.2010r. otrzymanym z Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta, w którym odmówiono jej przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy z powołaniem się na § 16 ust. 12 w/w uchwały stanowiącym, że nie podlegają weryfikacji wnioski osób zamieszkujących w lokalu stanowiącym zasób mieszkaniowy Gminy w przypadku stwierdzenia, że w stosunku do tego lokalu istnieje zadłużenie za czynsz lub inne opłaty za używanie lokalu, w wysokości przekraczającej jeden pełny okres płatności. W stosunku do lokalu, w którym jest zameldowana skarżąca przy ul. B w K istnieje zadłużenie, wynoszące na dzień 30.11.2009r. kwotę 48 858,15 zł. Skarżąca uważa jednak, że powinna otrzymać ze strony Gminy pomoc mieszkaniową, gdyż uprawnia ją do tego skomplikowana sytuacja rodzinna. Wyjaśniła, że zamieszkiwała w lokalu przy ul. B w K, do którego tytuł prawny przysługiwał jej konkubentowi W. M. Wyprowadziła się z tego mieszkania ze względu na pogorszenie się relacji z konkubentem, a jej córka A. M. została umieszczona w specjalnej placówce. Stara się o lokal mieszkalny z zasobów Gminy ze względu na potrzebę zapewnienia sobie i córce godziwych warunków mieszkaniowych. W jej ocenie zapisy w/w uchwały, na podstawie których Gmina prowadzi politykę mieszkaniową a także kwalifikuje osoby do zawarcia umowy najmu dyskryminują takie jak ona osoby. Jest osobą o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych i jako taka może ubiegać się o pomoc Gminy z powodów społecznych a Gmina winna jej takiej pomocy udzielić. Nie posiada tytułu prawego do żadnego lokalu (zameldowanie nie stanowi takiego tytułu) i nie ma też możliwości samodzielnego nabycia takiego tytułu. Dodała, że w jej ocenie uchwała pozwala na szeroką i dowolną interpretację osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych. Pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 08 września 2010r., podtrzymując skargę M. G., wniósł o stwierdzenie nieważności § 16 ust. 12 uchwały Rady Miasta z dnia 24 października 2007r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy i o zasądzenie na jego rzecz kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej, które nie zostały przez nią opłacone w części ani w całości. Zarzucił uchwale, na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) naruszenie art. 21 ust. 3 i art. 23 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005r., Nr 31, poz. 266 ze zm.) poprzez wprowadzenie ograniczenia możliwości ubiegania się o przyznanie lokalu socjalnego z zasobu mieszkaniowego gminy względem osób zamieszkujących w lokalu stanowiącym zasób mieszkaniowy Gminy w przypadku stwierdzenia , że w stosunku do tego lokalu istnieje zadłużenie za czynsz lub inne opłaty za używanie lokalu, w wysokości przekraczającej jeden pełny okres płatności. Nie kwestionując faktu istnienia zadłużenia czynszowego w lokalu, w którym jest zameldowana skarżąca, zauważył, że § 16 ust. 12 zaskarżonej uchwały wprowadza nie przewidziane w umocowaniu ustawowym ograniczenie uprawnienia do przyznania lokalu socjalnego z zasobów gminy. Nie przewiduje tego rodzaju ograniczenia ustawa o samorządzie gminnym jak i ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie Gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, na podstawie których zaskarżona uchwała została wydana. Jak podał dalej, § 16 ust. 12 znajduje się w dziale III uchwały zatytułowanym "zasady weryfikacji i kwalifikowania wniosków o zawarcie umowy najmu lokali" a dotyczącym procedury rozpatrywania wniosków o przyznanie lokalu i formalnych wymagań tych wniosków. Przepisy te są realizacją odesłania zawartego w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) przewidującego m.in. obowiązek określenia w uchwale Rady Gminy trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawieranych na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposobu poddania tych spraw kontroli społecznej. Jak stwierdził, § 16 ust. 12 wychodzi daleko poza to umocowanie i jest w istocie kolejnym ograniczeniem prawa do lokalu socjalnego – konsekwencją jego zastosowania jest bowiem odmowa przyznania prawa do lokalu socjalnego nawet w przypadku, gdy wnioskodawca spełnia przesłanki określone w ustawi o ochronie praw lokatorów (...) . W przeciwieństwie do innych formalnych wymagań przewidzianych w dziale III uchwały § 16 ust. 12 nie dotyczy samego trybu czy formy składnia wniosku, ale jest związany z sytuacją faktyczną i prawną wnioskodawcy. Zauważył, że M. G. w dniu złożenia wniosku o pomoc mieszkaniową spełniała warunki określone w ustawie o ochronie praw lokatorów (...) i w zaskarżonej uchwale. Nie posiada tytułu prawnego do żadnego lokalu. Zameldowanie na pobyt stały nie stanowi tytułu prawnego do lokalu. Osiąga dochód 737,20 zł miesięcznie, co oznacza, że spełnia kryterium dochodowe wynikające z uchwały, uprawniające do ubiegania się o pomoc mieszkaniową. W piśmie z dnia 27.09.2010r. pełnomocnik skarżącej, w wykonaniu wezwania Sądu z rozprawy z dnia 14.09.2010r. o sprecyzowanie zakresu skargi poprzez wskazanie jaka uchwała Rady Miasta w zakresie zasad wynajmowania lokali jest przedmiotem skargi, a konkretnie które brzmienie § 16 ust. 12 jest przedmiotem skargi wraz ze wskazaniem wyczerpania trybu poprzedzającego wniesienie skargi – wyjaśnił, że przedmiotem zaskarżenia jest § 16 ust. 12 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (Dz. Urz. woj. z 2007, Nr 850, poz. 5589) w brzmieniu ustalonym przez § 1 pkt 21 i 22 uchwały Nr [...] z dnia 7 stycznia 2009r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (Dz. Urz. Woj. z 2009r., Nr 66, poz. 471) tj. w brzmieniu następującym: "weryfikacji nie podlegają wnioski osób zamieszkujących w lokalu stanowiącym zasób mieszkaniowy gminy w przypadku stwierdzenia, iż w stosunku do tego lokalu istnieje zadłużenie za czynsz lub inne opłaty za używanie lokalu, w wysokości przekraczającej jeden pełen okres płatności, z wyłączeniem spraw , o których mowa w § 7 ust. 2 – 4, § 36 ust. 1 , ust. 2 pkt 1 i 3 i ust. 3 – 4, § 39 i § 46 ust. 5. Zdanie poprzedzające stosuje się odpowiednio do lokali w budynkach stanowiących własność osób fizycznych nieznanych z miejsc pobytu, pozostającymi w zarządzie gminy, dla których nie został ustanowiony kurator". Co do poprzedzenia skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, pełnomocnik podniósł, że przed tut. Sądem toczy się postępowanie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 2 grudnia 2009r. , w której to skardze Rzecznik wniósł m.in. o stwierdzenie nieważności § 16 ust. 12 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy (sygn. akt II SA/Kr 23/10). Przedmiot skargi Rzecznika Praw Obywatelskich jest więc tożsamy z przedmiotem skargi skarżącej. Zawiśnięcie przed tut. Sądem sprawy o takim zakresie przedmiotowym jest wyraźną oznaką negatywnego stanowiska Rady Miasta co do zaistnienia naruszenia prawa w § 16 ust. 12 w/w chwały. Informacja o wystąpieniu Rzecznika Praw Obywatelskich ze skargę o takiej treści, a więc informacją o negatywnym stanowisku Rady Miasta jest powszechnie dostępna poprzez stronę internetową biura RPO. Stanowisko Rady Miasta w przedmiocie zaistnienia naruszenia prawa przez uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej było więc dostępne dla skarżącej. W świetle powyższych okoliczności pełnomocnik podniósł, że spełniona została przesłanka wniesienia skargi na przepis § 16 ust. 12 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy w brzmieniu przytoczonym na wstępie pisma, gdyż skarga M. G. odnosiła się niejako do treści stanowiska Rady Miasta w związku ze skargą Rzecznika. Rada Miasta w odpowiedzi na skargę wniosła o odrzucenie skargi M. G. z powodów formalnych z uwagi na niepoprzedzenie skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Nie ma przy tym znaczenia, że inny podmiot np. Rzecznik Praw Obywatelskich wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa, a wskutek negatywnego stanowiska organu sam wniósł podobną skargę. Zgodnie z zapisami ustawy o samorządzie gminnym skarga do sądu administracyjnego w sprawach o stwierdzenie nieważności zapisów uchwały winna być poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia i niewyczerpanie tego trybu osobiście przez skarżącą prowadzić powinno do odrzucenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga M. G. podlega odrzuceniu. Zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w art. 52 § 1 i art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Warunkiem zatem wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy jest jej poprzedzenie wezwaniem organu gminy, który wydał kwestionowaną uchwałę, do usunięcia naruszenia. Natomiast zgodnie z art.102a ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza stosowanie art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. przepisy nie określają terminu w ciągu, którego można złożyć wezwać organ do usunięcia naruszenia. Dopiero bezskuteczność takiego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia umożliwia zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego. Zastosowanie znajduje tu natomiast reguła zawarta w art. 53 § 2 p.p.s.a., który przewiduje, że skargę należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeśli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia (por. uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt II OPS 2/07). W przedmiotowej sprawie powyższy warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia nie został spełniony. M. G. nie wezwała przed wniesieniem skargi z daty 12.02.2010r. na § 16 ust. 12 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy Miejskiej (Dz. Urz. woj. z 2007, Nr 850, poz. 5589) w brzmieniu ustalonym przez § 1 pkt 21 i 22 uchwały Nr [...] z dnia 7 stycznia 2009r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy Miejskiej (Dz. Urz. Woj. z 2009r., Nr 66, poz. 471) Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa. Pogląd wyrażony przez pełnomocnika skarżącej, o tym, że wniesienie przez nią skargi jest skuteczne ponieważ stanowisko Rady Miasta w przedmiocie § 16 ust. 12 zaskarżonej uchwały zostało już wyrażone przez ten organ na skutek skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na ten sam paragraf ustawy i jest ogólnie dostępne – nie może znaleźć uznania w świetle regulacji ustawowej w przedmiocie wnoszenia skarg na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej w związku z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po pierwsze wniesienie przez M. G. skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest realizacją jej własnego uprawnienia do dochodzenia prawa z racji naruszenia przez uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy jej interesu prawnego lub uprawnienia. Rzecznik Praw Obywatelskich realizuje prawo do skargi na podstawie art. 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , który stanowi, że prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu , a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Wynika z tego przepisu, że Rzecznik Praw Obywatelskich realizuje uprawnienie w interesie ogólnym, kierując się ściśle wymienionymi w tym przepisie przesłankami. Po drugie zgodnie z art. 52 § 1 i 53 § 3 p.p.s.a Rzecznika Praw Obywatelskich nie wiążą żadne ograniczenia jeśli chodzi o zaskarżanie aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Znaczenie skargi Rzecznika Praw Obywatelskich dla rozpoznania skargi M. G. wynika jedynie z ust. 2 art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, że: Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Oznacza to, że skarga M. G. w sytuacji gdyby sąd administracyjny oddalił skargę Rzecznika Praw Obywatelskich na § 16 ust. 12 zaskarżonej uchwały, podlegałaby odrzuceniu z uwagi na jej niedopuszczalność w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Istotnymi są wiec skutki rozpoznania skargi Rzecznika Praw Obywatelskich a nie sam fakt, że skarży on tożsamy paragraf uchwały i to, że Rada Miasta wypowiedziała się w postępowaniu ze skargi Rzecznika w przedmiocie przedmiotowego paragrafu uchwały. Wynika z powyższego, że M. G. dla skuteczności skargi musiałaby poprzedzić ją wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wnieść skargę zgodnie z trybem określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a . Wobec braku w sprawie tego rodzaju wezwania skarga M. G. jako przedwczesna i niedopuszczalna w tym względzie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 1 pkt 6 p.p.s.a. W pkt II Sąd orzekł na podstawie art. na podstawie art. 250 p.p.s.a w zw. z § 2 ust. 1 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm).