III SA/Kr 1875/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13 września 2022 r. nr SKO.ŚR/4111/1116/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala. W dniu 5.05.2022 r. skarżąca złożyła wniosek do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. o ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Do wniosku dołączono kopie zaświadczenia lekarskiego matki, kopię wypisu z treści orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji z 1998 r., a także oświadczenie dot. formy i zakresu opieki oraz oświadczenie służące ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powołano się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r. sygnatura K 38/13, którym Trybunał uznał niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28.11.2003 o świadczeniach rodzinnych (Dziennik Ustaw 2003 Nr 228 poz. 2255 ze zm. – dalej "uśr") w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby, nad którą sprawowana jest opieka. W dniu 28.07.2022 r. z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Ś. wydana została decyzja o numerze [...] o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. W obszernym uzasadnieniu decyzji napisano, że materiał zgromadzony przez organ wskazuje, że skarżąca nie spełniła ustawowych przesłanek dla przyznania jej ww. świadczenia, gdyż celem jego przyznania wymagane jest ustalenie faktycznego braku możliwości podjęcia zatrudnienia w wyniku konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, natomiast w stanie faktycznym sprawy rozmiar opieki, która jest wymagana nie uniemożliwia jej podjęcia pracy. Organ wskazał również na fakt, że w rodzinie skarżącej występują inne osoby mogące sprawować opiekę nad matką. Organ uznał zatem, że nie występuje związek przyczynowy pomiędzy koniecznością opieki nad matką, a brakiem zatrudnienia, stąd nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. Organ na poparcie swojej tezy przytoczył orzecznictwo sądowoadministracyjne i ustosunkował się do orzeczenia Trybunału K 38/13. Od ww. decyzji organu skarżąca wniosła odwołanie do SKO w Krakowie domagając się jej uchylenia oraz orzeczenie co do istoty sprawy przez ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzuciła: 1. błędną wykładnię art. 17 ust. 1b uśr poprzez niezasadne uznanie, że niepełnosprawność matki skarżącej powstała po 18 roku życia 2. błędną wykładnię art. 17 ust. 1b uśr poprzez pominięcie wyroku TK 3. naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dziennik Ustaw 1960 Nr 30 poz. 168 ze zm. – dalej "kpa") przez przyjęcie, że opieka nad matką nie wymaga rezygnacji zatrudnienia 4. błędną wykładnię art. 17 ust. 1 uśr przez przyjęcie że niepracowanie celem opieki nad niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania zatrudnienia celem opieki nad niepełnosprawną 5. naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr w zw. z art. 23 i art. 27 ustawy z dnia 25.02.1964 – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dziennik Ustaw 1964, Nr 9 poz. 59 ze zm. – dalej "kro") przez uznanie, że skarżącej mającej obowiązek alimentacyjny i rezygnującej z zatrudnienia przez opiekę nad niepełnosprawną matką nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, gdyż mąż niepełnosprawnej żyje i nie jest niepełnosprawny 6. naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz pkt 1a uśr przez uznanie że skoro mąż i dzieci matki skarżącej żyją i mają obowiązek alimentacyjny, to skarżącej świadczenie się nie należy 7. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych faktów sprawy i stąd przyjęcie, że rodzina niepełnosprawnej jest w stanie się nią opiekować skoro nie są osobami niepełnosprawnymi W odwołaniu skarżąca powoływała się również na dorobek orzeczniczy Trybunału Konstytucyjnego, tj. orzeczenia K 27/13 oraz K 38/13 co do niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b uśr i obowiązku wzięcia tego przez organ pod rozwagę z urzędu, co zdaniem skarżącej, nie zostało w sprawie spełnione. Podniosła kwestię orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, z którego wynika fakt głębokiej niepełnosprawności matki skarżącej i konieczność opieki nad nią z jej strony. Zarzuciła, że organ przyznający świadczenia nie jest umocowany zastępować zespołów ds. orzekania o niepełnosprawności. Wskazała również na kwestię obowiązku alimentacyjnego wynikającego z 135 § 2 kro, na fakt choroby męża i nieobecności innych dzieci matki skarżącej, a także rozstroju zdrowia wymagającego nieprzerwanej opieki, co uniemożliwia zatrudnienie. Decyzją administracyjną z dnia 13.09.2022 r. SKO.ŚR/4111/1116/2022 SKO w Krakowie utrzymało w mocy ww. decyzję, przychylając się do stanowiska wyrażonego w decyzji I instancji o niespełnieniu przesłanek ustawy warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazano, że osoba wymagająca opieki jest mężatką i ma czworo dzieci, a zgodnie z art. 17 ust.5 pkt 2 lit.a przedmiotowe świadczenie nie przysługuje , jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto wskazano, że ustalenia organu są wiarygodne oraz prawidłowo zakwestionowano istnienie związku przyczynowego między niezatrudnieniem skarżącej, a koniecznością opiekowania się niepełnosprawną. Od decyzji SKO skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zażądała uchylenia jej w całości. W skardze podniosła zarzuty: 1. naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr przez niezasadne uznanie, że zakres opieki wymaganej przez matkę skarżącej nie wyklucza podjęcia pracy, 2. naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 uśr przez niezasadne uznanie braku związku przyczynowego między opieką a rezygnacją z zatrudnienia, 3. naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz pkt 1a uśr przez niezasadne uznanie, że skarżącej świadczenie się nie należy, bowiem mąż niepełnosprawnej żyje, 4. naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr przez uznanie że fakt pozostawania niepełnosprawnej w małżeństwie, gdzie mąż nie ma orzeczonej niepełnosprawności, stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia, 5. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 kpa przez błędną ocenę dowodów i uznanie że niepełnosprawna nie wymaga stałej opieki mimo wydanego wobec niej orzeczenia lekarza orzecznika ZUS Skarżąca zarzuciła organowi dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, ze szczególnym uwzględnieniem pominięcia orzeczenia o niepełnosprawności matki skarżącej. Ponadto zarzuciła przekroczenie kompetencji poprzez samodzielne uznanie daty powstania niepełnosprawności, do czego władny jest tylko lekarz ZUS. Podniosła, że organ błędnie przyjął, że zakres opieki nie uniemożliwia podjęcie przez nią pracy oraz że nie występuje związek przyczynowego pomiędzy rezygnacją (oraz późniejszym niepodejmowaniem) z zatrudnienia, a koniecznością opiekowania się niepełnosprawną. Ponadto podważyła stanowisko organu w części uznającej możliwość sprawowania opieki nad niepełnosprawną przez małżonka, który, jak wskazała, nie ma realnej możności opiekowania się żoną, sam bowiem jest osobą niepełnosprawną – dla poparcia swojego stanowiska skarżąca powoła szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie stwierdzano, że przepisy uśr wykładane literalnie mogą naruszać Konstytucję RP. Stąd skarżąca wywiodła, że wobec niemożliwości opiekowania się niepełnosprawną przez jej męża, obowiązek alimentacyjny z kro spada na nią, realny ciężar sprawowania opieki spada na nią i stąd przy uwzględnieniu zasad konstytucyjnych winne jej być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w odpowiedzi na ww. skargę, podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w decyzji II instancji oraz wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej, podkreślając kwestię braku związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia skarżącej, a opieką nad niepełnosprawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 poz. 259 ze zm. – dalej "ppsa") sądy administracyjne są powołane do sprawowania kontroli nad legalnością działalności organów administracji publicznej poprzez orzekanie środków przewidzianych ustawą. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi, ani podstawą prawną, za wyjątkiem skarg na interpretacje podatkowe indywidualne. Zgodnie z art. 145 § 1 ppsa, sąd administracyjny, uwzględniając skargę na decyzję administracyjną, uchyli ją w całości lub części, jeśli stwierdzi albo naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy albo naruszenie prawa dające podstawą do wznowienia postępowania albo naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny, nie uwzględniając skargi, oddala ją na podstawie art. 151 ppsa. Mając na uwadze powyższe, poddawszy analizie przesłane akta postępowania administracyjnego, treść skargi i pisma ją uzupełniającego oraz treść odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga skarżącej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym była decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie z dnia 13.09.2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Materialnoprawną podstawą wydania ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z regulacją kro ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 1b uśr, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki, lecz zawsze przed ukończeniem 25 roku życia. W tym miejscu należy podkreślić, że art. 17 ust. 1b uśr stanowił przedmiot orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13 z dnia 23.10.2014 r. Zgodnie z art. 190 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału są ostateczne i mają moc powszechnie obowiązującą. Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1b uśr jest nie do pogodzenia z art. 32 ust. 1 Konstytucji (zasada równości wobec prawa) w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Poprzez takie orzeczenie Trybunał wyłączył możliwość stosowania tego przepisu uśr w sposób różnicujący owe prawo przez wzgląd na moment powstania niepełnosprawności, zarówno organom administracji publicznej, jak i sądom administracyjnym. Z uwzględnieniem ww. wyroku TK, aby organ administracji publicznej mógł przyznać świadczenie pielęgnacyjne wnioskodawcy, musi stwierdzić zachodzenie przesłanek z ustawy. Jest to uzasadnione wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa zasadą legalizmu. Przesłanki zawarte w art. 17 uśr należy poddać analizie w przypadku spełnienia przesłanka niepełnosprawności, która jest w nin. sprawie ponad wszelką wątpliwość spełniona. Po pierwsze, wnioskodawca winien należeć do określonej grupy podmiotów. Skarżąca należy do tej grupy podmiotów bowiem jako spokrewniona w linii prostej z matką ma obowiązek alimentacyjny. Po drugie, wnioskodawca musi nie podejmować bądź zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Ze względu na fakt pozostawania matki skarżącej w związku małżeńskim, należy zwrócić uwagę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 roku o sygnaturze akt I OPS 2/22, w której stwierdzono, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych (tj. innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej), na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego, powstaje tylko wtedy, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. NSA w ww. uchwale jednoznacznie wypowiedział się, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Wykładnia przedstawiona w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego jest podzielana przez tut. Sąd. Przede wszystkim z tego powodu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Obszerna argumentacja zawarta w skardze (str. 7-8 pisma) odnosząca się do kwestii opieki męża nad żoną, a przytaczająca zasady konstytucyjne, była przedmiotem szczegółowej analizy przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu ww. uchwały brał pod rozwagę również przepisy ustawy zasadniczej. W uzasadnieniu uchwały NSA przyjął, że regulacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. i warunek legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jako okoliczność uzasadniająca przyznanie świadczenia osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności nie jest rozwiązaniem, które wymaga zakwestionowania ze względu na normy Konstytucji. Podkreślono, że rozbieżności w stosowaniu przepisu nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością i poszukiwania normy prawnej w optymalny sposób realizującej zamiar prawodawcy, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. W pozostałych przypadkach zastrzeżenia co do rozwiązań ustawowych mogą nosić jedynie charakter postulatów de lege ferenda pod adresem ustawodawcy, ewentualnie realizowanych na drodze inicjatywy ustawodawczej za pośrednictwem uprawnionych podmiotów. Wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, w tym zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę pełnego katalogu świadczeń opiekuńczych, na który składają się: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane, jakim jest brak orzeczenia o niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki, nie stanowi rażącego naruszenia zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, a udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest więc sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., w przypadku sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, jest zatem legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W przedmiotowej sprawie mąż osoby wymagającej opieki nie legitymuje się natomiast takim orzeczeniem. Zgodnie z art. 187 § 2 p.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest w danej sprawie wiążąca. W nin. sprawie nie zachodzi zatem przesłanka związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą pracy a opieką nad matką. Zarzut naruszenia przepisów proceduralnych również nie zasługuje na uwzględnienie. Należy na podstawie analizy akt sprawy i argumentacji organów uznać, że nie zostały przekroczone zasady kierujące oceną dowodów w postępowaniu. Swobodna (nie dowolna) ocena dowodów oznacza kierowanie się doświadczeniem życiowym, logiką i zdrowym rozsądkiem przy ocenianiu zebranych materiałów postępowania, co zostało podkreślone w licznych orzeczeniach sądów. Decyzja organu II instancji tłumaczy w uzasadnieniu, dlaczego organ kierował się takimi dowodami i jakie przypisał im znaczenie. Uzasadnienie pełni bardzo istotną rolę właśnie w kwestii oceny, czy organ nie dopuścił się dowolności w ocenie materiału dowodowego zebranego w postępowaniu. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala uznać, że niedopuszczalnej dowolności w ocenie dowodów stwierdzić się nie da. Mając na uwadze powyższe, sąd nie uwzględnił skargi i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.