III SA/Kr 192/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie: NSA Wiesław Kisiel sprawozdawca WSA Elżbieta Kremer Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2006 r. sprawy ze skargi A.F. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 6 lutego 2004 r. Nr : [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II orzeka , że uchylone decyzje nie mogą być wykonane , III zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ( [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania W dniu [...] 2003 r., funkcjonariusz Policji przeprowadził na drodze krajowej nr [...], w miejscowości Z. kontrolę samochodu ciężarowego o numerze rejestracyjnym [...], kierowanego przez właściciela A.F. W protokole nr [...] z tej kontroli, znajdującym się w aktach sprawy przedłożonych Sądowi, zapisano w szczególności, że A.F. jest przedsiębiorcą świadczącym usługi transportowe. Kierujący posiadał kartę opłaty drogowej dobowej seria [...] nr [...], zakupioną w dniu 01 grudnia 2003 r. Sąd odnotowuje, że na karcie tej podana została data ważności karty: od 23 do 24 grudnia 2003 r., godz.06.00. Protokół został podpisany zarówno przez kontrolującego funkcjonariusza Policji, jak i przez A.F. Powołując się na powyższy protokół, działając w I instancji Komendant Miejski Policji wydał w dniu [...] 2003 r. decyzję nr [...]. Podstawą prawną wskazaną w tej decyzji był art.93 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. nr 125, poz.1371 z późn.zm.). Dodatkowo w uzasadnieniu decyzji odwołano się do art.42 ust.1, art.92 ust.1 i 4 ustawy o transporcie drogowym , jak również do § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2002 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. nr 188, poz.1577). W odwołaniu od powyższej decyzji A.F. potwierdził ustalenia faktyczne zawarte w decyzji. Wyjaśnił, że nie znał przepisu wprowadzającego 7-dnowy termin ważności karty opłaty. Uznał za niesprawiedliwe wymierzanie mu kary identycznej jak w przypadku, gdy opłata w ogóle nie została uiszczona.. Zaskarżoną decyzją z dnia 6 lutego 2004 r., nr [...], wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 2 K.p.a., Komendant Wojewódzki Policji utrzymał decyzję I instancji. W uzasadnieniu skoncentrowano się na obowiązkach określonych w § 5 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. nr 150, poz.1684 ze zm.) pisząc m.in. "kartę opłaty wypełnia przez wpisanie się ...w odpowiednim miejscu numeru rejestracyjnego pojazdu, dat i godzin określających termin ważności karty .. Na podstawie § 5 ust.2 rozporządzenia karta opłaty dobowej może być wypełniona w terminie 7 dni od daty jej wydania". W skardze do sądu administracyjnego A.F. domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji, ale nie wskazuje żadnych naruszeń prawa przez decyzje wdane w jego sprawie. Skarżący podtrzymuje twierdzenie zawarte we wcześniejszym odwołaniu, że wyłączną przyczyną nieposiadania aktualnej karty opłaty była nieznajomość zmienionych przepisów. Pełnomocnik organu administracyjnego podtrzymał stanowisko i argumentację zapisaną w decyzji odwoławczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje : W niniejszej sprawie oceny Sądu wymagała dopuszczalność wymierzenia skarżącemu kary z powodu wypełnienia dowodu uiszczenia opłaty po upływie 7 dni od daty uiszczenia tej zapłaty. Przepisem, który bezpośrednio wyznaczył treść decyzji obu instancji był § 5 rozporządzenia w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych. Sam obowiązek przedsiębiorców uiszczania opłaty za korzystanie z dróg krajowych nie ulega wątpliwości, gdyż w sposób nie budzący żadnych wątpliwości powinność taka została określona w art.42 i załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Wykonanie tego obowiązku musiało być oczywiście udokumentowane, aby możliwa była kontrola drogowa w tym zakresie. W 2004 r., gdy kierowano decyzje do skarżącego, art.42 ustawy o transporcie drogowym nie regulował bezpośrednio tego dokumentowania, lecz w całości odsyłał do rozporządzenia wykonawczego. "Minister właściwy do spraw transportu [...] określi, w drodze rozporządzenia, rodzaj i stawki opłaty za przejazd po drogach krajowych, [...]tryb wnoszenia i sposób rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres półroczny lub roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzory dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty." (art.42 ust.7 ustawy o transporcie drogowym). Ponieważ upoważnienie do wydania rozporządzenia "powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu" (art.92 ust.2 zd.2 Konstytucji RP), więc rozporządzenie z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. nr 150, poz.1684 ze zm.), wykonawcze do cytowanego art.42 ust.7 ustawy o transporcie drogowym nie mogło wykroczyć poza ustalenie (1) rodzajów opłat za przejazd po drogach krajowych, (2) stawek tych opłat, (3) trybu wnoszenia opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres półroczny lub roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, (4) sposobu rozliczania opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres półroczny lub roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, (5) wzoru dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. Takie odczytanie zakresu delegacji do wydania rozporządzenia potwierdza expressis verbis również § 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. nr 150, poz.1684 ze zm.), gdzie stwierdzono, że "rozporządzenie określa rodzaj i stawki opłaty uiszczanej przez przedsiębiorców wykonujących transport drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wykonujących przewozy na potrzeby własne za przejazd po drogach krajowych, tryb wnoszenia i sposób rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres półroczny lub roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzory dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty." § 1 rozporządzenia wiernie powtarza treść art.42 ust.7 ustawy. Natomiast § 5 przekroczył zakresu powyższej delegacji przez to wprowadził dodatkową kategorię czynów, z którymi połączył kary wymierzane przez organy administracyjne. Nie mające podstawy prawnej poszerzenie katalogu czynów karalnych nastąpiło w § 5 rozporządzenia. Dokonano tego zrównując ze sobą: wypełnienie karty opłaty w sposób niezgodny z § 5 bądź wykorzystując ją po terminie określonym w § 5 – z jednej strony z całkowitym brakiem karty czyli nieuiszczeniem opłaty (pkt 1.4.1. załącznika do ustawy) - z drugiej strony. Sąd stwierdza, że organ wydający rozporządzenie nie był uprawniony do poszerzenia katalogu czynów penalizowania. W tym zakresie skład orzekający w niniejszej sprawie w całej pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA z dnia 16 listopada 2005 r., II SA/Kr 1558/03 i zawarte tam uzasadnienie tego stanowiska. Na rzecz trafności powyższej oceny § 5 rozporządzenia w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych przemawia również fakt, że na mocy art.1 pkt 16 lit. c) ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.nr 180, poz.1497), dopiero z dniem 21 października 2005 r. do art.42 ustawy o transporcie drogowym wprowadzony został nowy ust. 3b ["Karta opłaty dobowej i siedmiodniowej może być wypełniona przez podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie (1) 7 dni - od wydania karty opłaty dobowej, (2) 14 dni - od wydania karty opłaty siedmiodniowej."] Jest to dosłowne powtórzenie § 5 ust.2 rozporządzenia w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych. Wnioskując a contrario, skoro od dnia 21 października 2005 r. z mocy ustawy obowiązuje ograniczenie czasowe ważności kart opłat przy niezmienionej delegacji zapisanej w art.42 ust.7 ustawy o transporcie drogowym, to znaczy że przed dniem 21 października 2005 r. ten obowiązek nie był zapisany w ustawie, ani nie mógł być określony w rozporządzeniu wykonawczym, gdyż delegacja do wydania tego rozporządzenia nie zezwalała na regulowane tej materii w drodze rozporządzeniu. Sędziowie sądów administracyjnych w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. (art.178 ust.1 Konstytucji RP i art.4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. nr 153, poz.1269). § 5 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. nr 150, poz.1684 ze zm.) wykracza poza zakres delegacji ustawowej, zapisanej w art.42 ust.7 ustawy o transporcie drogowym. Oznacza to że powołany § 5 rozporządzenia nie ma podstawy prawnej czyli został wydany z naruszeniem art.92 ust.2 zd.2 Konstytucji RP. Dlatego na zasadzie art.178 ust.1 Konstytucji RP i art.4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Sąd orzekając w niniejszej sprawie pomija powołany § 5 rozporządzenia. Prowadzi to do ustalenia, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nakładające na stronę karę za naruszenie przez stronę § 5 rozporządzenia w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych – nie miały ustawowej podstawy prawnej. Wada tego rodzaju uzasadnia uchylenie obu decyzji w trybie art.145 § 1 ust.1 pkt 1 lit.a P.p.s.a. Druga grupa zagadnień wymagających oceny Sądu to przestrzeganie przepisów proceduralnych. Stan faktyczny sprawy został opisany w protokole kontroli i na ten temat brak rozbieżności stanowisk strony i organów administracyjnych. Co ważniejsze karta ta, znajduje się w aktach sprawy, co umożliwiło Sądowi pozytywne zweryfikowanie prawidłowości uzasadnienia faktycznego decyzji w tym zakresie. Jako datę ważności karty wpisano dzień 23 grudnia 2003 r. Na odwrocie karty widnieje data wydania karty, tj. 29 12.2003 r. co wpisano ręcznie, jak i datownikiem. Te fakty zostały więc prawidłowo ustalone przez organy administracyjne. Nie jest natomiast w pełni udokumentowany status strony, w zakresie istotnym w niniejszej sprawie. W okresie wydawania decyzji w niniejszej sprawie w I i II instancji art.42 ust.1 ustawy o transporcie drogowym określał obowiązek jedynie na przedsiębiorców ["Przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wykonujący przewozy na potrzeby własne są obowiązani do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych"]. Dopiero z dniem 21 października 2005 r., na mocy art.1 ustawy z dnia z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 180, poz.1497) krąg adresatów tego przepisu został znacznie poszerzony ["Podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych."] Przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie należało wyjaśnić, czy strona jest przedsiębiorcą w rozumieniu obowiązujących wówczas przepisów. Na podstawie akt sprawy można się jedynie domyślać, że takich ustaleń dokonano m.in. w toku kontroli drogowej, co jednak nie została należycie wyjaśnione pomimo, że miało to zasadnicze znaczenie dla ustalenia czy A.F. objęty był obowiązkiem uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych. Na tej podstawie Sąd stwierdza uchybienie obowiązkowi ustalonemu w art.7 i art.77 w związku z art.107 § 3 K.p.a., co uzasadnia uwzględnienie skargi w trybie art.145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm. Dz.U. 2004, nr 162, poz.1692 i 2005, nr 94, poz.788). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.178 ust.1 Konstytucji RP (Dz.U.1997, nr 78, poz.483, sprost.Dz.U.2001, nr 28, poz.319) i art.4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), art.145 § 1 ust.1 pkt 1 lit.a, c w związku z art.134 § 1 i art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270, zm. Dz.U.: 2004, nr 162, poz.1692 i 2005, nr 94, poz.788). Organ odwoławczy nieprawidłowo wskazał podstawę prawną swej decyzji (art.138 § 1 pkt 2 K.p.a.), gdy prawidłowo winien był powołać art.138 § 1 pkt 1 K.p.a., dający podstawę do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik postępowania (art.145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a.). O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270, zm. Dz.U.: 2004, nr 162, poz.1692 i 2005, nr 94, poz.788).