III SA/Kr 1948/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Janusz Bociąga (spr.) Protokolant Starszy referent Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi K. Ś. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata J. A. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu K. Ś., podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego S. P. Kancelaria Radcy Prawnego ul. [...] w K kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu K. K., podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 23 października 2014 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji z dnia [...] 2014 r. wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta, nr [...], orzekającej o odmowie przyznania K. Ś. zasiłku celowego na czynsz bieżący i zaległy działając na podstawie art. 6 pkt 14, art. 8, art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Zaskarżoną decyzją organ I instancji orzekł o odmowie przyznania K. Ś. zasiłku celowego na czynsz bieżący i zaległy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 4 sierpnia 2014r. K. Ś. złożył wniosek o udzielenie pomocy finansowej dla siebie, dzieci i K. K. Powyższe podanie uzupełnił o podpisy K. K. i synów podaniem z dnia 5 sierpnia 2014 r. W podaniach wymienił szczegółowo formy pomocy jakich przyznania oczekuje. Organ I instancji podkreślił, że w trakcie przeprowadzonego postępowania ustalono, że w sytuacji rodzinnej i mieszkaniowej K. Ś. i K. K. od czasu przeprowadzenia ostatniego wywiadu środowiskowego (tj. od 29 lipca 2014 r.) nie zaszły żadne zmiany, które świadczyłyby o prowadzeniu przez K. Ś. i K. K. wspólnego gospodarstwa domowego. K. K. mieszka w mieszkaniu matki nr [...], dzieci nie mają określonego centrum życiowego; spędzają czas zarówno w mieszkaniu nr [...], jak i nr [...]. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Tak więc, aby uznać, że K. Ś. i K. K. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, organ musiałby stwierdzić wystąpienie trzech przesłanek: pozostawanie w faktycznym związku, wspólne zamieszkiwanie oraz wspólne gospodarstwo. Organ nie znalazł żadnych przesłanek, aby twierdzić, że wnioskodawcy pozostają w faktycznym związku, razem mieszkają i wspólnie gospodarują. W takiej sytuacji brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku z dnia 4 i 5 sierpnia 2014 r. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że K. Ś. zwrócił się o pomoc na uregulowanie czynszu bieżącego w wysokości 550,04 zł za bezumowne zajmowanie lokalu oraz zaległych opłat za czynsz w wysokości 17 772,57 zł. Kwota ta przewyższa aktualne możliwości Ośrodka Pomocy Społecznej. Organ podkreślił również, że w 2013 r. przyznał stronie pomoc na dofinansowanie do opłat za użytkowanie lokalu w łącznej kwocie 1 800 zł, natomiast K. Ś. dokonał tylko trzech wpłat w łącznej kwocie 1 249,62 zł. Od sierpnia 2013 r. do lipca 2014 r. nie dokonał żadnej wpłaty na poczet bieżących opłat za użytkowanie zajmowanego lokalu. Jednocześnie organ podkreślił, że odrębnymi decyzjami rozpatrzył wniosek K. K., jak również K. Ś. złożony indywidualnie w miesiącu lipcu 2014 r. Organ przyznał wnioskodawcy pomoc na zakup żywności z realizacją świadczenia w miesiącu sierpniu, na zakup leków również z realizacją w miesiącu sierpniu, a także na zakup środków czystości i środków higienicznych. Ponadto K. Ś. ma przyznany zasiłek stały i zasiłek okresowy. Natomiast K. K. otrzymała pomoc na zakup żywności z realizacją świadczenia w miesiącu sierpniu, na opłatę za prąd również z realizacją w miesiącu sierpniu i pomoc w formie zasiłku okresowego na lipiec i sierpień. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli K. K. i K. Ś. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołania wskazało, że w przedmiotowej sprawie stronami postępowania są zarówno K. Ś., jak i K. K. Wprawdzie zaskarżoną decyzją organu I instancji odmówiono przyznania K. Ś. świadczenia w formie zasiłku celowego na czynsz bieżący i zaległy, niemniej jednak powyższa decyzja zapadła po rozpoznaniu wniosku złożonego przez K. Ś. oraz K. K., tak więc wydana decyzja odmowna ma wpływ zarówno na sytuację wnioskodawcy, jak i wnioskodawczyni, tj. dotyczy ich interesu prawnego. W świetle powyższego K. K. jest stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014r., nr [...], a więc była uprawniona do złożenia odwołania od powyższej decyzji, a organ odwoławczy jest zobowiązany rozpatrzyć złożone odwołanie. W sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.). Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy oraz § 1 pkt 1 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, a osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje również rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzime. Jak stanowi przepis art. 36 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, świadczeniami pieniężnymi z pomocy społecznej są m. in. zasiłek stały, zasiłek okresowy czy zasiłek celowy. W myśl przepisu art. 39 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). W sprawie K. Ś. 4 sierpnia 2014 r złożył wniosek o przyznanie pomocy na miesiąc sierpień 2014 r. dla siebie, K. K. oraz dwóch synów – B. i J., podkreślając, że prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Następnego dnia uzupełnił złożony wniosek, wskazując formy pomocy jakiej oczekuje. Wśród wnioskowanych świadczeń wskazano zasiłek celowy na pokrycie w całości czynszu za mieszkanie i zaległości czynszowych. Powyższy wniosek podpisany został również przez K. K. Ponadto 7 sierpnia 2014 r. K. K. podtrzymała oświadczenia o wspólnym prowadzeniu gospodarstwa domowego z K. Ś. Zaskarżoną decyzją organ I instancji orzekł o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazując, że Strony nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego, tak więc brak jest podstaw do przyznania świadczenia wspólnie dla Wnioskodawców. W świetle powyższego kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie jest, czy K. Ś. i K. K. stanowią rodzinę i tym samym są uprawnieni do otrzymywania wspólnie świadczeń z pomocy społecznej na zaspokojenie potrzeb rodziny. Nie budzi żadnych wątpliwości, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej udziela stałej pomocy finansowej zarówno K. Ś., jak i K. K. Do tej pory na potrzeby prowadzonych postępowań, strony twierdziły, że K. Ś. jest osobą samotnie gospodarującą, natomiast K. K. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synami. Składając wniosek w sierpniu 2014 r. strony oświadczyły, że prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Niemniej jednak, jak ustalił organ I instancji w toku przeprowadzonego postępowania, w sytuacji życiowej wnioskodawców nic się nie zmieniło. K. K. mieszka w mieszkaniu nr [...], należącym do matki, natomiast K. Ś. mieszka w mieszkaniu nr [...]. Dzieci spędzają czas i nocują zarówno w mieszkaniu nr [...], jak i mieszkaniu nr [...]. K. K. kilkakrotnie nocowała w mieszkaniu wnioskodawcy, jednak miało to miejsce podczas jego nieobecności. Ponadto K. Ś. nie wyraża zgody, aby wnioskodawczyni nocowała w jego łóżku, nawet podczas jego nieobecności. W świetle powyższego, zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo przyjął, że strony nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego. Zgodnie z definicją ustawową "rodziny", znajdującą się w przepisie art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, rodzina oznacza osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Organ odwoławczy podziela podgląd zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie ma żadnych przesłanek, aby twierdzić, że Wnioskodawcy pozostają w faktycznym związku, razem mieszkają i wspólnie gospodarują. Jednocześnie nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że składając kolejny wniosek o przyznanie pomocy w dniu 26 sierpnia 2014 r. K. K. oświadczyła, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wyłącznie z synami. Zdaniem Kolegium zasady doświadczenia życiowego pozwalają przyjąć, że złożone w sierpniu 2104 r. oświadczenie o wspólnym gospodarowaniu złożone zostało jedynie na potrzeby prowadzonego postępowania i miało na celu uzyskanie większej pomocy z MOPS. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia złożonego wspólnie przez K. Ś. i K. K. wniosku była okoliczność, że oboje z synami otrzymali już w sierpniu 2014 r. pomoc na podstawie ustawy o pomocy społecznej. K. Ś. na mocy decyzji z dnia [...] 2014 r. otrzymał następującą pomoc: zasiłek celowy specjalny w kwocie 60 zł na dofinansowanie do zakupu środków czystości i środków higienicznych (decyzja nr [...]), zasiłek celowy specjalny w kwocie 70 zł na dofinansowanie do zakupu leków (decyzja nr [...]), zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie w kwocie 120 zł (decyzja nr [...]). Ponadto K. Ś. ma przyznany zasiłek stały i okresowy. Natomiast K. K. ma mocy decyzji z [...] 2014 r. otrzymała: zasiłek okresowy w kwocie 479 zł (decyzja nr [...]), zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 360zł (decyzja nr [...]) oraz zasiłek celowy na opłatę za energię elektryczną w kwocie 50zł (decyzja nr [...] Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli K. Ś. i K. K. Przedmiotowej decyzji zarzucili naruszenie przepisów Konstytucji, podnosząc, że decyzja jest rażąco krzywdząca gdyż nie są wstanie utrzymać własnych dzieci. W konkluzji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżącego podniósł ponadto, iż organy błędnie przyjęły, iż skarżący prowadzą odrębne gospodarstwa domowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzające jej wydanie postępowanie takie wady i uchybienia zawierają. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Celem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji osób o nie się ubiegających, od których wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Świadczenia z pomocy społecznej polegają na przyznaniu pomocy w formie świadczeń pieniężnych, oraz świadczeń niepieniężnych (art. 36 ustawy o pomocy społecznej).Jednym z takich świadczeń jest zasiłek celowy, o którego przyznanie ubiegał się skarżący. W myśl art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Natomiast zgodnie z art. 41 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Tak więc, zasiłek celowy stosownie do dyspozycji art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, może być przyznany, w przypadku gdy dochód osiągany przez wnioskodawcę nie przekracza tzw. kryterium dochodowego, zaś w przypadku jego przekroczenia, istnieje możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego (art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej) lub podlegającego zwrotowi zasiłku celowego, zasiłku okresowego, pomocy rzeczowej (art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej). Wysokość kryterium dochodowego uzależnione jest od tego czy mamy do czynienia z osobą samotnie gospodarująca czy też z osobą w rodzinie. W pierwszej zaś kolejności dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy należałoby, podzielając trafny pogląd organów obu instancji co do ustalenia, że skarżący razem nie mieszkają i nie prowadzą wspólnie gospodarstwa, dokonać ustalenia jaki był faktyczny dochód skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku. Od tego bowiem ustalenia zależne byłoby rozstrzygnięcie czy skarżącemu przysługuje zasiłek celowy z art. 39 ustawy o pomocy społecznej, a zatem rozpatrzenie sprawy w kontekście przedmiotowego wniosku. Dodatkowo analiza tego wniosku w oparciu o art. 41 tej ustawy możliwa byłaby dopiero wówczas, gdyby w wyniku prawidłowych ustaleń faktycznych zostało wykazane, że skarżący nie spełnia przesłanek do ubiegania się o zasiłek celowy z art. 39 ustawy, bowiem jego dochód przekracza kryterium dochodowe. Jest oczywiste, że sąd administracyjny wydaje wyrok na postawie akt sprawy, rozstrzygając w jej granicach nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle tych przepisów sąd administracyjny nie jest władny do czynienia ustaleń faktycznych co do istoty sprawy i zastępowania organów administracji publicznej w jej rozstrzygnięciu. Zasadniczym błędem jest, że organy obu instancji w uzasadnieniu decyzji nie przedstawiły sytuacji majątkowej skarżącego do czego były prawnie zobowiązane, albowiem sytuacja majątkowa strony jest zasadniczym motywem przyznania zasiłku. Wpływu tego błędu na wynik sprawy rozumianej jako sprawa w przedmiocie zasiłku celowego opartego o art. 39 ustawy o pomocy społecznej jest oczywisty. Przedmiotem sprawy był wniosek o przyznanie zasiłku celowego przewidzianego w art. 39 ustawy. Wskazać jednak trzeba na konieczność rozważenia zasadności wniosku strony w kontekście nie tylko art. 39 lub ewentualnie art. 41 ustawy o pomocy społecznej, czego w sprawie organ nie uczynił. Konfrontacja uzasadnień decyzji organów obu instancji wskazuje, iż nie realizują one wskazanych uprzednio wymogów wynikających z art. 107 § 3 Kpa oraz zasad ogólnych Kpa. Organy odniosły się do wniosku strony całkowicie rutynowo, stwierdzając prawdopodobnie fakt przekroczenia kryterium dochodowego, jako okoliczności uniemożliwiającej przyznanie zasiłku celowego z art. 39 ustawy. W odniesieniu natomiast do specjalnego zasiłku celowego nie tylko brak jest w ogóle rozstrzygnięcia jak też należytego uzasadnienia. Fakt dysponowania przez organy pomocy społecznej ograniczonymi środki finansowymi powodujący niemożność udzielenia każdemu pomocy w pełnym zakresie nie zwalnia ich od obowiązku rozważenia sytuacji każdego z potrzebujących i próby skutecznej realizacji regulacji ustawowych. Odnośnie wyżej wskazanych ustaleń organu nieprowadzenia przez skarżących wspólnego gospodarstwa domowego, a które sąd uznał za prawidłowe to należy wskazać, że przepis art. 6 pkt 10 ustawy o pomocy społecznej zawiera definicję ustawową osoby samotnie gospodarującej wskazując, że jest to osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe. Za rodzinę natomiast uważa się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące (art. 6 pkt 14 ustawy). Ze spraw poddanych kontroli Sądu, wynika, że K. Ś. i K. K. nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego. K. K. mieszka w mieszkaniu matki nr [...], a K. Ś. w mieszkaniu nr [...]. Dzieci zaś nie mają określonego centrum życiowego; spędzają czas zarówno w mieszkaniu nr [...], jak i nr [...]. Ma rację organ, że nie ma żadnych przesłanek, aby twierdzić, że skarżący pozostają w faktycznym związku, a więc razem mieszkają i wspólnie gospodarują, szczególnie że składając kolejny wniosek o przyznanie pomocy 26 sierpnia 2014 r. K. K. oświadczyła, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wyłącznie z synami. Wprawdzie ustawa o pomocy społecznej nie definiuje, w jaki sposób należy rozumieć pojęcie wspólnego gospodarowania, ale z wykładni językowej wynika jednak, że gospodarować oznacza: zarządzać jakimiś zasobami i środkami, decydować o sposobie wykorzystania tego, co się ma (vide: Słownik Języka Polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, http://sjp.pwn.pl). Oznacza to, że na potrzeby ustawy o pomocy społecznej pojęcie rodziny nie jest oparte wyłącznie na więzach pokrewieństwa. Bardziej istotne jest tworzenie wspólnoty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1429/07). Jeżeli osoby gospodarują wspólnie, oznacza to, że razem czymś zarządzają, dysponują. Chodzi więc o przyczynianie się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz konkretnych czynności. Możliwość zarządzania oznacza w istocie uprawnienie do współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny, wykonywanie części czynności związanych z codziennymi zajęciami, jak sprzątanie, gotowanie, pranie itp. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 181/08). Wspólne gospodarowanie opiera się bowiem na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. I OSK 1536/12). Wspólnie gospodarować, oznacza zatem wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego. Sąd Najwyższy, w wyroku z dnia 2 lutego 1996 r. (sygn. akt II URN 56/95, OSNP 1996 r., nr 16, poz. 240) stwierdził, że "cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna, ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują". Powyższe oznacza, że uznanie za rodzinę wymaga udowodnienia faktu nie tylko wspólnego zamieszkiwania, ale również gospodarowania. W niniejszej sprawie brak jest podstawowej przesłanki wspólnego zamieszkiwania skarżących. Organ, zatem jak wyżej wskazano, prawidłowo przyjął, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwa. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego tego, że został pozbawiony niezbędnej pomocy ze strony organu, który jest zobowiązany konstytucyjnie do jej udzielenia to należy wskazać, że przepisy Konstytucji RP stanowią jedynie pewien wzorzec określający ogólne ramy zabezpieczenia społecznego, kierunki polityki państwa i jest adresowany do organów prawodawczych. Przepisy te stanowią źródło gwarancji, a nie praw podmiotowych obywatela, które konkretyzują się w ustawach zwykłych (wyrok NSA z 24 sierpnia 2011r. sygn. akt I OSK 741/11). Taką ustawą w przedmiotowej sprawie jest ustawa o pomocy społecznej i na podstawie jej przepisów organy administracji orzekały w sprawie. Świadczenia z pomocy społecznej udzielane są na wniosek osoby zainteresowanej, ale pomoc społeczna może być udzielana także z urzędu (art. 102 ustawy o pomocy społecznej). Stroną zatem w postępowaniu z zakresu pomocy społecznej jest podmiot, który jest bezpośrednio zainteresowany przyznaniem świadczenia. Ponieważ postępowanie w celu przyznania świadczeń z pomocy społecznej dotyczy interesu prawnego strony, to z jej inicjatywy rozpoczyna ono swój bieg (w niektórych przypadkach może być wszczęte z urzędu albo na wniosek innych osób, ale za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego). Zgodnie z treścią art. 102 świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Należy stwierdzić, że organy w sprawie błędnie przyjęły, iż w sprawie występuje 2 wnioskodawców. Zdaniem sądu w sprawie wnioskodawcą jest skarżący, który złożył skuteczny wniosek w dniu 4 sierpnia 2014 r. o przyznanie zasiłków celowych. Wniosek ten był podstawą wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że z wniosku bezpośrednio i jednoznacznie wynika, że wnioskodawcą jest K. Ś., gdyż to on złożył pod nim swój własnoręczny podpis. To, że w lewym rogu wymienił pozostałych członków rodziny nie oznacza, że we wszczętym postępowaniu przysługuje im status strony. Uzupełnienie wniosku i podpisanie go dodatkowo przez skarżącą nie czyni z niej strony postępowania. Wniosek został już złożony przez osobę zainteresowaną. K. K. mogłaby wystąpić z wnioskiem o przyznanie zasiłków w przypadku, gdyby skarżący nie wystąpił z takim wnioskiem. Można przyjąć również taką możliwość, że w przypadku gdyby organ uznał, że K. K. jest stroną niniejszego postępowania, a nie podpisała podania to zgodnie z art. 64 § 2 Kpa powinien ją wezwać do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania – w stosunku do K. K. Natomiast gdyby uzupełniła ona brak formalny w terminie to wobec niej jako nieprowadzącej wspólnego gospodarstwa z K. Ś. powinno być przeprowadzone odrębne postępowanie administracyjne. Analogicznie należałoby traktować uprawnienie skarżącej do złożenia odwołania, w przypadku niezaskarżenia decyzji przez samego skarżącego, należałoby wtedy uzyskać jego zgodę na zaskarżenie decyzji przez osobę trzecią. Chyba żeby osobą trzecią byłby członek rodziny. Sąd zwraca uwagę na stanowisko piśmiennictwa prawniczego, w którym jako odmienność, która występuje w pomocy społecznej, wskazuje się możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek innej osoby (art. 102 ustawy o pomocy społecznej). W przypadku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego przez inną osobę, ustawa nakazuje uzyskanie zgody osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Jak bliżej nieokreślone traktuje się, kiedy i w jakiej formie zainteresowana osoba winna wyrazić zgodę na przyznanie świadczenia. Wyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego niezbędnego w przypadku wszystkich świadczeń pomocy społecznej może być formą takiej zgody na udzielenie świadczenia (por. Stanisław Nitecki. Wszczęcie postępowania, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym). Zdaniem Sądu działanie "innej osoby" w imieniu zainteresowanego dotyczyć powinno całości postępowania prowadzonego z jej wniosku, obejmując również postępowanie odwoławcze. W kontrolowanej sprawie nie została rozważona przed organami kwestia jaką rolę pełniła K. K. w rozumieniu art. 102 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, skoro postępowanie zostało wszczęte 4 sierpnia 2014r. z wniosku skarżącego, który później został tylko skonkretyzowany. K. K. zdaniem sądu nie stała się stroną postępowania przed organem I instancji jedynie z tego powodu, iż podpisała się pod uzupełnieniem wniosku, co zdaniem organów podyktowane było spełnieniem kryterium dochodowego przez wnioskodawcę, zaś organy miały wiedzę z uprzednich postępowań, że K. K. nie spełnia przesłanek prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego z K. Ś. Powyższa okoliczność jest o tyle istotna, że brak jej wyjaśnienia powoduje, że oboje beneficjenci pomocy społecznej mnożą postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne bez proceduralnego uzasadnienia. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za słuszne uwzględnić złożoną skargę. Rolą organu będzie dokonać ustalenia w naprowadzonych w uzasadnieniu wyroku kierunkach. W przypadku środków zaskarżenia pochodzących nie od strony wymaga ustalenia interes prawny i podjęcie czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, ale nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie, gdy ustali, że osoba wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja ta rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie, nie ma znaczenia prawnego dla możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w której odwołanie wniosły legitymowane podmioty. Mając na względzie dostrzeżone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchybienia przepisom procesowym, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie spraw, stanowią one podstawę do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c Ppsa. Dlatego też Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a organy zobowiązane będą uwzględnić powyżej określone wskazania przy ponownym rozpatrzeniu spraw i wydaniu rozstrzygnięć pozostających w granicach uznania administracyjnego. O wynagrodzeniu wyznaczonego dla skarżących w ramach prawa pomocy radcy prawnego i adwokata , orzeczono na podstawie art. 250 Ppsa.