III SA/Kr 1948/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Ewa Michna (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2023 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 13 października 2022 r., nr SKO.NP/4115/338/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala. Ponownie wydaną decyzją z 31 sierpnia 2022 r., znak: [...] Wójt Gminy B. odmówił E. L. (dalej: skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ, podobnie jak w wydanej przez siebie wcześniej i uchylonej przez organ II instancji decyzji z 30 maja 2022 r. wskazał, że skarżąca nie spełniła przesłanki określonej art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2140) - dalej: "u.ś.r.". Organ przyznał, że matka skarżącej "nie jest osobą samodzielną, jest osobą leżąca i bezwzględnie wymaga pomocy osób drugich". Skarżąca opiekując się matką wykonuje wszelkie niezbędne czynności życia codziennego takie jak: wykonywanie ćwiczeń gimnastycznych, przygotowywanie posiłków, dbanie o higienę intymną, pranie ubrań i pościeli, kąpiel i wszelkie czynności higieniczne. Jednakże na podstawie zgromadzonej dokumentacji nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność matki skarżącej. Natomiast z informacji uzyskanych od skarżącej wynika, że na pewno niepełnosprawność matki nie powstała przed 25. rokiem życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Organ podał, że przy rozpatrywaniu sprawy uwzględnił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13 wskazał jednakże, że Trybunał Konstytucyjny nie orzekł, że cały art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niekonstytucyjny, a nadto, że wykonanie tego wyroku "wymaga podjęcia działań ustawodawcy, które doprowadza do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych". Tym samym, organ uznał, że art. 17 ust.1b u.ś.r. pozostaje obowiązującym przepisem, a skoro tak, należało odmówić skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. przez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w tym przepisie bez uwzględnienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie (dalej: "Kolegium", "organ"), decyzją z 13 października 2022 r., znak: SKO.NP/4115/338/2022 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, mimo dokonania przez ten organ wadliwej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przy rozważaniu kwestii prawa do świadczenia pielęgnacyjnego koniczne było bowiem wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13. W badanej sprawie, zdaniem Kolegium, nie zachodzi jednak związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sparowania opieki nad matką. Niepełnosprawność (niezdolność do samodzielnej egzystencji) matki skarżącej powstała 6 listopada 2019 r. Skarżąca nie podjęła się jednak wówczas opieki nad chorą matka, lecz nadal prowadziła działalność gospodarczą w Anglii, a po powrocie do dnia 1 kwietnia prowadziła gospodarstwo rolne. Rezygnacja z samozatrudnienia, a następnie z pracy w gospodarstwie rolnym nie miała zatem związku z koniecznością opieki nad matką. Kolegium podało, że nie kwestionuje złego stanu zdrowia matki skarżącej, nie sposób jednak przyjąć, że skarżąca nie mogła pogodzić sprawowania opieki i prac w gospodarstwie rolnym, i musiała zrezygnować z prowadzenia tego gospodarstwa. Nadto kolegium wskazało, że niepełnosprawna matka poza skarżącą ma jeszcze dwoje dzieci mieszkających w pobliżu, które są również zobowiązane względem niej do alimentacji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca domagał się uchylenia decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wniosła nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego art. 17 ust 1 u.ś.r. przez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ formułując wskazane w decyzji tezy nie wziął w ogóle pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego, w trakcie którego pracownik socjalny w żaden sposób nie zakwestionował samego faktu sprawowania opieki jak i zakresu czynności opiekuńczych deklarowanych przez samą skarżącą w złożonym oświadczeniu. Organ dokonał nadto pobieżnej oceny oświadczenia skarżącej odnoszącego się do zakresu i harmonogramu sprawowanej opieki. Tymczasem wskazane dokumenty w wystarczający sposób potwierdzają, że matka skarżącej potrzebuje, w opisanym w tych dokumentach zakresie codziennej, stałej opieki. Co nadto istotne, okoliczność, że matka skarżącej nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej lub długotrwałej opieki drugiej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, została potwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ zaliczający matkę skarżącej do grupy osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Skarżąca – powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podała, że wykładni zawartej w przepisie art. 17 ust 1 pkt 4 u.ś.r., a spornej w sprawie przesłanki wyrażonej sformułowaniem "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności" należy dokonywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań. Wykładnia przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 i 1a u.ś.r. w oderwaniu od całej regulacji tej ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowić naruszenie prawa materialnego mogące mieć wpływ na treść decyzji. W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentacja zawartą w uzasadnieniu zaskrzonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie ponieważ skarżąca nie uprawdopodobniła, aby w jej sytuacji rodzinnej, konieczna była rezygnacja z dotychczasowego zatrudnienia lub niepodejmowanie pracy zawodowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Podstawą odmowy wydania zaskarżonej decyzji był art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przepis ten określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego choć w niewielkim stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie, a przepis jednocześnie bezpośrednio wskazuje przesłanki negatywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Interpretacja ww. art. 17 ust. 1 wymaga od organów zindywidualizowanej oceny konkretnej sytuacji rodzinnej występującego o przyznanie świadczenia opiekuna osoby niepełnosprawnej. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być bowiem traktowane jako alternatywa do uzyskiwania stałego dochodu przez członków najbliższej rodziny w sytuacji gdy obowiązujące przepisy (tu: przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego) gwarantują uzyskiwanie świadczeń w postaci obowiązku alimentacyjnego. Z tych to powodów powołany art. 17 ust. 1 u.ś.r., należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20). Podkreślić należy również, mając na uwadze zasady ogólne wyrażone w dziale I rozdział 2 k.p.a., że wprawdzie co do zasady gospodarzem postępowania administracyjnego jest organ administracji publicznej, który powinien je prowadzić zgodnie z zasadą oficjalności, to jednak strona ma prawo czynnego uczestniczenia w postępowaniu wyjaśniającym, a w szczególności ma prawo inicjatywy dowodowej, z którego powinna korzystać, chcąc wykazać zasadność podnoszonych przez siebie wniosków i twierdzeń, a tym samym uniknąć negatywnych konsekwencji związanych z poczynionymi przez organ ustaleniami w zakresie stanu faktycznego sprawy na podstawie znanych organowi środków dowodowych. Strona nie jest zatem zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie. Jeśli organ administracji publicznej dokonał ustaleń w zakresie stanu faktycznego na podstawie wszystkich wskazanych przez wnioskodawcę dowodów, a strona kwestionuje te dowody i ustalenia, przeciwdowód może być przeprowadzony z jej inicjatywy. Organ nie ma natomiast obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., II OSK 1933/08). Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że skarżąca nie spełniła przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki. Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie budzi wątpliwości Sądu fakt, że organ prawidłowo ustalił, że z materiału dowodowego sprawy w żaden sposób nie wynika, aby opieka nad niepełnosprawną matką sprawowana przez skarżącą, wykluczała podjęcie przez nią jakiegokolwiek zatrudnienia. W rozpoznawanej sprawie zdaniem Kolegium nie można było przyjąć, że opieki nad niepełnosprawną matką nie można było tak zorganizować czy też zabezpieczyć przy współudziale pozostałych osób zobowiązanych do alimentacji oraz przy uzyskaniu pomocy w opiece nad niepełnosprawną matką przez usługi opiekuńcze realizowane w ramach polityki społecznej prowadzonej przez państwo, aby skarżącą odciążyć aby nie musiała rezygnować z podejmowania zatrudnienia lub podejmowania pracy choćby w ograniczonym zakresie czasowym. Sąd akceptuje pogląd Kolegium, że skarżąca nie wykazała, że nie mogła pogodzić sprawowania opieki i prac w gospodarstwie rolnym, i musiała zrezygnować z prowadzenia tego gospodarstwa. Kolegium słusznie wskazywało na potencjalną pomoc rodzeństwa skarżącej mieszkającego w pobliżu, które również było zobowiązane względem matki do jej alimentacji. Ocena związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem nie może się ograniczać do badania wyłącznie dwóch elementów stanu faktycznego: sprawowania opieki i faktu posiadania wymaganego przepisami orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Sąd zwraca przy tym uwagę, że niezależnie od potencjalnej możliwości skorzystania przez skarżącą z pomocy rodzeństwa (do czego skarżąca w ogóle się nie odniosła) Kolegium podkreślało, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nie był tego rodzaju, ażeby zmuszał ją do definitywnej rezygnacji z aktywności zawodowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zdaniem Sądu, system świadczeń rodzinnych został tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Jednak wówczas wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy. O związku tym decyduje nie tylko wola uzyskiwania rekompensaty za sprawowana opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, ale wykazanie, że wnioskujący o takie świadczenie nie jest w stanie pogodzić swojej pracy zawodowej z rozmiarem niezbędnych czynności opiekuńczych i obiektywnym brakiem możliwości uzyskania pomocy od osób zobowiązanych do alimentacji w analogicznym stopniu. Sąd nie kwestionuje złego stanu zdrowia matki skarżącej i konieczności pomocy przez córkę (do czego zresztą była zobowiązana zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym). Należałoby jednak podkreślić za Kolegium, które nie negowało również faktu należytego sprawowania opieki przez skarżącą, że sama konieczność sprawowania opieki nie stanowią w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd podkreśla także, że organy nie podważały orzeczenia o niepełnosprawności matki skarżącej oraz faktu, że matka skarżącej była trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Organy odmówiły przyznania świadczenia ze względu na fakt, że zakres opieki w sytuacji rodzinnej skarżącej, nie uniemożliwia jej podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie. W wniesionej skardze w żaden sposób (podobnie również na etapie postępowania administracyjnego) nie została w jakikolwiek sposób podważona ocena przesłanki braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowana opieka nad matką. W ocenie Sądu, skoro skarżąca mogła liczyć na pomoc rodzeństwa to nie jest tak, że uprawniona była do świadczenia pielęgnacyjnego ponieważ przy sprawowaniu opieki nad matką – nie podejmowała w tym czasie zatrudnienia. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że biorąc pod uwagę możliwość skorzystania przez skarżącą z pomocy rodzeństwa w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawną matką, organy rozpoznające niniejszą sprawę w sposób prawidłowy dokonały wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z tych to powodów Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące błędnej wykładni art. 17 ust.1 u.ś.r. za niezasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako bezzasadną