III SA/Kr 196/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Grażyna Danielec NSA Piotr Lechowski (spr.) Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego skargę oddala Decyzją z dnia 9 grudnia 2008 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania W. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2008 r. nr [...], którą orzeczono o odmowie przyznania W. M. prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz rozpoczęcia roku szkolnego. W podstawie prawnej swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało przepisy art. 3 pkt 1 i 2, art. 5 ust. 1 i 3, art. 11a i 14 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2005 r. Nr 105, poz. 881) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadniając decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. W. M. w sierpniu 2008 r. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków; z tytułu samotnego wychowywania dziecka – syna A. B. ur. [...] 1993 r. i z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2008 r. odmówił przyznania W. M. prawa do powyższych świadczeń w okresie zasiłkowym na rok 2008/2009. Za podstawę rozstrzygnięcia organ I instancji przyjął ustalenie, że dochód na osobę w dwuosobowej rodzinie przekraczał w roku 2007, kryterium dochodowe w kwocie 504,00 zł na osobę w rodzinie ustalone art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wynosił miesięcznie na jednego członka rodziny kwotę 624,61 zł (miesięcznie na rodzinę 1 249,22 zł, a rocznie dochód rodziny wyniósł 14 990,64 zł). Dokonując powyższych ustaleń organ opierał się na dostarczonych przez wnioskodawczynię dokumentach w tym zaświadczeniach z Urzędu Skarbowego, z których m.in. wynikało, że zarówno W. M. jak i małoletni A. B. są posiadaczami odrębnych gospodarstw rolnych przynoszących dochód podlegający uwzględnieniu przy wyliczeniu dochodu na osobę w rodzinie. W odwołaniu od tej decyzji W. M. podnosiła, że małoletni syn jest współwłaścicielem po zmarłym ojcu gospodarstwa rolnego, ale nie czerpie z niego dochodów, gdyż całość gruntu użytkuje M. B. i ona w całości pobiera pożytki. Ponownie rozpatrując sprawę w następstwie odwołania W. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało ustaleń potwierdzających prawidłowość ustaleń dokonanych przez organ I instancji. Wskazano, że do dochodów rodziny podlegał wliczeniu dochód z gospodarstwa rolnego W. M. o pow. 1,77 ha fiz. (1,82 ha przeliczeniowych) i małol. A. B., który był wg. stanu na rok 2007 właścicielem innego gosp. rolnego o pow. 2,84 ha fiz.(3,37 ha przel.). Podstawę doliczania dochodu uzyskanego z gospodarstwa rolnego stanowił przepis art. 3 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl którego dochodem (poza dochodami podlegającymi opodatkowaniu) jest m.in. niepodlegający opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, dochód uzyskiwany z gospodarstwa rolnego. Nawiązując do podniesionego w odwołaniu zarzutu, że małoletni A. B. nie posiada gospodarstwa rolnego, którego jest właścicielem i nie osiąga z niego dochodu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło treść przepisów § 2 ust. 1 pkt 6 lit. d-h powołanego rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Z przepisu tego w szczególności wynika, że podstawę ustalenia dochodu z gospodarstwa rolnego stanowi zaświadczenie właściwego organu gminy lub nakaz płatniczy o wielkości gospodarstwa rolnego wyrażonej w hektarach przeliczeniowych ogólnej powierzchni w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Przytoczono także dalszą część przepisu określającą w jakich przypadkach do wniosku o zasiłek winny być przedłożone umowy dzierżawy gospodarstwa rolnego. Organ podkreślił, że wydana w I instancji decyzja uwzględnia złożone przez W. M. zaświadczenia organu gminy oraz oświadczenie i nie pozostaje w sprzeczności z tymi dokumentami. Zdaniem Kolegium Odwoławczego w świetle złożonych przy wniosku dokumentów dla jego uwzględnienia, nie miały prawnej doniosłości twierdzenia odwołania, skoro nie przedłożono przy wniosku umowy, a z twierdzeń odwołania wynikało, że posiadacz gospodarstwa rolnego nie zawarł umowy dzierżawy z małol. A. B. Podkreślono, że podstawę obliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego stanowiła wysokość przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego w 2007 obwieszczana przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Wskazano, że przekroczenie kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, jest o tyle wysokie, iż nie daje możności zastosowania art. 5 ust. 3 ustawy, co prowadzi do odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku, nie mających samodzielnego bytu. Powyższe okoliczności przemawiały zdaniem Kolegium Odwoławczego za utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła W. M., z wnioskiem o jej uchylenie "celem ponownego rozpatrzenia z powodu zaistnienia nowych okoliczności prawnych i faktycznych". Nie wskazując naruszonych przepisów prawa i nie kwestionując ustaleń organów administracji, skarżąca podniosła, że w imieniu syna A. B., dnia 2 stycznia 2009 r. usankcjonowała stan faktyczny i zawarła z M. B. umowę dzierżawy gospodarstwa rolnego o pow. 2,84 ha fiz. (3,37 ha przeliczeniowych) na 5 lat, na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, oraz że umowę tę wpisano do rejestru umów dzierżawnych powiatu. Zdaniem skarżącej przy dobrej woli urzędników obecne zawarcie umowy nie powinno stanowić przeszkody w uwzględnieniu wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podnosząc że zawarcie umowy w dniu 12 stycznia 2009 r. nie ma doniosłości prawnej dla decyzji dotyczącej okresu zasiłkowego na rok 2008/2009. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawując tę kontrolę stosownie do przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej ppsa – Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wyrażonego na wstępie wniosku, iż brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Podstawę przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 136, poz. 992 z późn.zm.). Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych – dalej ustawa – zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Przepis ten wyraża zatem zasadę, iż warunkiem powstania prawa do zasiłku rodzinnego oraz przysługujących do niego dodatków, jest spełnienie przez osoby, którym zasiłek przysługuje tzw. kryterium dochodowego tj. nieprzekroczenie kwoty 504 zł dochodu na osobę w rodzinie, z uwzględnieniem odstępstwa w granicach określonych ust. 2. Zarazem przepisy ustawy szczegółowo określają zasady ustalania dochodu. Przepis art. 3 pkt 2 definiuje dochód rodziny – jako przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Okres zasiłkowy na jaki miał być przyznany zasiłek zaś to okres od dnia 1 września 2008 r. do 31 października 2009 r. Skoro wniosek o przyznanie zasiłku i dodatków złożyła skarżąca w sierpniu 2008 r., to zgodnie z powołanymi przepisami podstawę ustalenia dochodu na osobę w rodzinie stanowił przeciętny miesięczny dochód członków rodziny w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. w roku 2007. Już z tej przyczyny powoływanie się na umowę wydzierżawienia gruntów stanowiących własność małol. Syna A. B. zawartą w dniu 2 stycznia 2009 r. nie może mieć wpływu na ustalenie dochodów rodziny skarżącej w 2007 roku. Przepis art. 3 pkt 1 ustawy zawiera trzy ustawowe definicje dochodu w zależności od tego czy dochód ten stanowią – po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób – a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, b) deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, c) inne dochody nie podlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, a w tym – triret 23 – dochody uzyskane z gospodarstwa rolnego. W myśl przepisu art. 3 pkt 6 ustawy – gospodarstwo rolne oznacza gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów ustawy o podatku rolnym. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969) definiuje gospodarstwo rolne jako obszar gruntów, o których mowa w art. 1 (tj. sklasyfikowanych w ewidencji gruntów jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych ...) o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej. Poza sporem było w sprawie, iż skarżąca jest właścicielką i posiadaczem gospodarstwa rolnego o pow. 1.77 ha (1.82 ha przeliczeniowych). Poza sporem było także, iż z tytułu spadkobrania po ojcu małoletni figuruje w rejestrze gruntów jako współwłaściciel gospodarstwa rolnego, a odpowiadający jego udziałowi w spadku obszar gospodarstwa rolnego wynosi 2.84 ha (3.37 ha przelicz.). Jak wynika z obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 22 września 2008 r. w sprawie wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego w 2007 r. (Mon. Pol. z 2008 r. Nr 72, poz. 656), w roku 2007 przeciętny dochód z 1 ha przeliczeniowego wynosił kwotę 2 220 zł. Prawidłowo zatem organu ustaliły – choć tego nie wyeksponowały w uzasadnieniu – że składnikiem dochodu rodziny w 2007 r. ustalonego na kwotę łączną 14 990,64 zł była oprócz kwoty 2 628,84 zł z tytułu przychodu i kwoty 840, 00 zł z tytułu zasiłku chorobowego skarżącej, także kwota 11 521,80 zł (tj. 7 481,40 zł z 3.37 ha przeliczeniowego i 4.040,4 zł z 1.82 ha przel.) z tytułu dochodu z gospodarstw rolnych skarżącej i małoletniego syna. Należy tu podkreślić, iż podnoszona w toku postępowania administracyjnego okoliczność, iż małoletni A. B. nie posiada części odpowiadającej jego udziałowi we współwłasności gospodarstwa rolnego po ojcu i nie uzyskuje z tego gospodarstwa dochodu, nie ma znaczenia dla oceny jako zgodnego z prawem sposobu obliczania dochodu rodziny z tytułu utrzymywania się z gospodarstwa rolnego. W ustalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2007 r. I OSK 321/07-Lex nr 401679) wskazano, że w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca przyjął domniemanie, że właściciel gospodarstwa rolnego uzyskuje dochód niezależnie od tego czy na nim pracuje lub czy je wydzierżawia. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 8 ustawy, gdy rodzina lub osoba ucząca się utrzymuje się z gospodarstwa rolnego, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłoszonego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym. Dochód z gospodarstwa rolnego oblicza się zatem ryczałtowo. Natomiast podstawę przyjęcia przez organy ustalenia, że rodzina skarżącej utrzymuje się z gospodarstwa rolnego w tym z gospodarstwa małoletniego syna stanowiło oświadczenie skarżącej z dnia 11.08.2008 r. o wysokości dochodu niepodlegającego opodatkowaniu, który został uzyskany w 2007 r., obejmujące także dochód z gosp. syna, a także zaświadczenie Urzędu Gminy. Podnoszona w odwołaniu okoliczność, że gospodarstwo posiada M. B. nie dawała podstaw do odmiennych ustaleń niż wynikające z dokumentów złożonych przy wniosku i odpowiadających wymogom przepisów § 2 pkt 6 lit. d i f i § 15 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.). Przepis art. 8a ustawy jako zasadę przyjmuje, że ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącej podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się także obszary oddane w dzierżawę m.in. za wyjątkiem: pkt 1) oddanej w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego (regulacje określone w pkt 2 i 3 pozostają poza przedmiotem sprawy i zarzutów skargi). Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tj. Dz.U. z 2008 r. Nr 50, poz. 591 z późn.zm.) wypłata emerytury lub renty rolniczej z ubezpieczenia ulega zawieszeniu na zasadach określonych tym przepisem, jeżeli emeryt lub rencista prowadzi działalność rolniczą. Przepis art. 28 ust. 4 tej ustawy określa sytuacje, w których – dla celów ubezpieczenia społecznego rolników – zawarcie przez emeryta lub rencistę umowy dzierżawy (wydzierżawienia) gruntów pozwala na uznanie, iż zaprzestał on prowadzenia działalności rolniczej, co pozwala na dalszą wypłatę renty lub emerytury rolniczej. Pomijając, iż przedmiotem takiej pisemnej i zgłoszonej do ewidencji gruntów i budynków umowy dzierżawy musi być wydzierżawienie gruntów na co najmniej 10 (a nie 5) lat, to zawsze wydzierżawiającym jest rolnik – emeryt lub rencista. Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. I OSK 603/06 (niepubl.). Małoletni A. B., którego imieniem działała skarżąca przy zawarciu umowy z dnia 2.01.2009 r. otrzymuje jak wynika z akt sprawy – jako jeden z trojga osób uprawnionych – na podstawie powołanej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników rentę rodzinną po ojcu, do 30 kwietnia 2009 r. i do ukończenia nauki w szkole. Natomiast zgodnie z art. 32 tej ustawy wypłata renty rodzinnej przysługującej osobie pełnoletniej ulega zawieszeniu przy odpowiednim stosowaniu art. 28 i 34 jeżeli uprawniony prowadzi działalność rolniczą. Dopiero zatem uzyskanie pełnoletniości, przez osobę pobierającą rentę rodzinną po rolniku mającym ustalone prawo do emerytury lub renty, ma wpływ na pobieranie renty jeżeli uprawniony nie zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej. Okoliczności mające wpływ na ewentualne w przyszłości zawieszenie renty rodzinnej małoletniego po uzyskaniu przez niego pełnoletniości leżą jednak poza granicami sprawy zaskarżonej rozpoznawaną skargą, której przedmiotem była kwestia spełnienia przesłanek do powstania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku w okresie zasiłkowym 2008/2009 na podstawie dochodów na jednego członka rodziny w 2007 r. W tym zakresie ustalenia organów znajdują oparcie w materiale dowodowym, a podniesione w skardze zarzuty nie mają doniosłości prawnej z wyżej podanych względów. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.