III SA/Kr 196/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec NSA Krystyna Kutzner Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2010 r. sprawy ze skargi S. G. na uchwałę Zarządu Powiatu z dnia 30 grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie określenia szczegółowej struktury organizacyjnej Wydziału Transportu i Komunikacji w Starostwie Powiatowym orzeka o niezgodności uchwały z prawem. wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 października 2010r. W dniu 30 grudnia 2008r. Zarząd Powiatu podjął uchwałę Nr [...] w sprawie określenia szczegółowej struktury organizacyjnej Wydziału Transportu i Komunikacji w Starostwie Powiatowym. Uchwała ta została podjęta na podstawie § 13 ust. 3 i § 50 pkt 5 regulaminu organizacyjnego Starostwa Powiatowego przyjętego uchwałą Rady Powiatu z dnia [...] 2008r. Nr [...] w sprawie regulaminu organizacyjnego Starostwa Powiatowego. Pismem z dnia 14 grudnia 2009r. S. G. wezwała Zarząd Powiatu do usunięcia naruszenia prawa i uchylenie powyższej uchwały z dnia 30 grudnia 2008r. Nr [...]. S. G. wskazała, iż został naruszony jej interes prawny, bowiem przedmiotowa uchwała doprowadziła do zlikwidowania dotychczas istniejącego stanowiska Kierownika Wydziału, co z kolei spowodowało, że wypowiedziano jej warunki umowy o pracę. Zdaniem S. G., uchwała Nr [...] została wydana z naruszeniem § 13 ust. 3 i § 50 pkt 5 regulaminu organizacyjnego Starostwa Powiatowego. Tym samym w jej ocenie, Zarząd przekroczył swoje kompetencje, czym naruszył art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Pismem z dnia 2 lutego 2010r. Starosta poinformował S. G., że na posiedzeniu w dniu 19 stycznia 2010r. Zarząd Powiatu rozpoznał jej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i stwierdził, że uchwała Nr [...] z dnia 30 grudnia 2008r. nie narusza przepisów prawa, a w związku z tym nie zachodzi konieczność jej uchylenia. Pismem z dnia 11 lutego 2010r. S. G. wniosła skargę na uchwałę Zarządu Powiatu z dnia 30 grudnia 2008r. Nr [...] w sprawie określenia szczegółowej struktury organizacyjnej Wydziału Transportu i Komunikacji w Starostwie Powiatowym, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła rażące naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Skarżąca wskazała, iż zaskarżona uchwała stanowiła przesłankę wypowiedzenia jej dotychczasowych warunków umowy o pracę. Sąd Rejonowy wyrokiem z dnia 5 listopada 2009r., sygn. akt [...] oddalił powództwo skarżącej o przywrócenie do pracy uznając, iż podnoszone przez nią argumenty dotyczące nieprawidłowości w podjęciu uchwały Zarządu Powiatu nie mogą być przedmiotem oceny przed sądem cywilnym, a jedynie mogą być one zakwestionowane w ramach nadzoru prowadzonego nad uchwałami wydawanymi przez organy jednostek samorządu terytorialnego przez wojewodę oraz w ramach skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca wyjaśniła, iż wystąpiła także do Wojewody o wszczęcie postępowania nadzorczego. W piśmie z dnia 18 czerwca 2009r. Wojewoda wyraził wprawdzie wątpliwości i zastrzeżenia co do zawartości treściowej regulaminu oraz co do dopuszczalności upoważnienia dla organu wykonawczego do takiego jej uszczegółowienia, ale jednak nie zdecydował się unieważnić w ramach rozstrzygnięcia nadzorczego zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu. Zdaniem skarżącej, okoliczności te oraz nieuwzględnienie przez Zarząd Powiatu jej wezwania do usunięcia naruszenia prawa, uzasadniają jej interes prawny w złożeniu skargi. Skarżąca stwierdziła, iż podstawą wydania przez Radę Powiatu regulaminu organizacyjnego Starostwa był art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym organizację i zasady funkcjonowania starostwa powiatowego określa regulamin organizacyjny uchwalany przez radę powiatu na wniosek zarządu powiatu. W ramach powyższej kompetencji Rada Powiatu podjęła uchwałę z dnia [...] 2008r. Nr [...], w której wyraźnie wskazano ramy kompetencji "wykonawczych" Zarządu Powiatu. Wynikają one m.in. z § 13 ust. 3 i § 50 ust. 5 stanowiących podstawę wydania zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu. W ocenie skarżącej, z przepisów tych wynika wyraźnie, iż upoważnienie dla Zarządu dotyczy jedynie określenia struktury organizacyjnej oddziałów, referatów i samodzielnych stanowisk, nie zaś struktury organizacyjnej Wydziałów (a likwidację stanowiska Kierownika Wydziału należy, zdaniem skarżącej, traktować jako organizowanie struktury Wydziałów). Ponadto skarżąca wskazała, iż zgodnie z § 13 ust. 3 działania zarządu winny się odbywać "z zastrzeżeniem dalszych postanowień regulaminu" – te zaś stanowią np. w § 15 ust. 7, że stanowiska pracy w oddziałach i referatach pozostają pod bezpośrednim nadzorem kierowników tych komórek organizacyjnych, w § 16 ust. 1, iż w zakresach czynności pracowników kierujący wydziałami precyzują zadania, obowiązki, ramy uprawnień i odpowiedzialność pracowników, czy też w § 17 ust. 4, gdzie wskazuje się, iż kierujący wydziałami zobowiązani są do wzajemnego informowania się o wytycznych. Skarżąca stwierdziła, iż przykładowo zacytowane przez nią przepisy wskazują, iż Rada Powiatu przewiduje kierowników poszczególnych Wydziałów, objętych przedmiotowym regulaminem organizacyjnym. Przytoczone powyżej zapisy wskazują, zdaniem skarżącej, iż po pierwsze Rada Powiatu nie upoważniła w swej uchwale Zarządu do ingerencji w strukturę organizacyjną Starostwa na szczeblu Wydziałów, a jedynie na szczeblu oddziałów, referatów i samodzielnych stanowisk, a po drugie Rada nie zakładała likwidacji stanowisk kierowniczych w starostwie w ramach jego reorganizacji. Skarżąca nadmieniła przy tym, iż tylko jej stanowisko zostało zlikwidowane, co w jej odczuciu stanowi wyraz dyskryminacji i nierównego traktowania pracowników przez Zarząd Powiatu. Skarżąca przyznała, iż art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie zawiera enumeratywnie określonej zawartości regulaminu organizacyjnego Starostwa, pozostawiając tutaj znaczną swobodę dla Rady Powiatu do kształtowania organizacji i zasad funkcjonowania poszczególnych Starostw. Uważa jednak, że w przypadku, gdy Rada Powiatu w swej uchwale określi ramy upoważniające Zarząd Powiatu do uszczegółowienia tegoż regulaminu – zarząd swymi działaniami nie może tych ram przekroczyć, gdyż stanowi to przekroczenie jego kompetencji, a tym samym naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zdaniem skarżącej z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż wydając zaskarżoną uchwałę Nr [...] z dnia 30 grudnia 2008r. Zarząd Powiatu przekroczył swoje kompetencje wynikające z zapisów regulaminu organizacyjnego Starostwa Powiatowego przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] 2008r., a tym samym wydana przez Zarząd Powiatu uchwała narusza art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu i jako taka winna być unieważniona. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Zarząd Powiatu wyjaśnił, iż Rada Powiatu na sesji w dniu [...] 2008r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie regulaminu organizacyjnego Starostwa Powiatowego, który obowiązuje od 1 stycznia 2009r. Regulamin ten określa organizację i zasady funkcjonowania Starostwa Powiatowego, ilość i nazwy wydziałów, biur, zespołów oraz samodzielnych stanowisk o charakterze specjalistycznym, a także wydzielone w niektórych wydziałach referaty i oddziały. Zgodnie z § 50 pkt 5 regulaminu organizacyjnego system organizacji i funkcjonowania Starostwa określają ustalone odrębnie – stosownie do właściwości – przez Zarząd, Starostę lub Skarbnika Powiatu szczegółowe struktury organizacji wewnętrznej komórek organizacyjnych Starostwa. Mając na uwadze powyższe oraz zapis § 13 ust. 3 tego regulaminu, Zarząd Powiatu na wniosek Starosty na posiedzeniu w dniu 30 grudnia 2008r. określił szczegółową strukturę organizacyjną wydziałów, biur, zespołów Starostwa w brzmieniu określonym w załącznikach Nr 1 – 18 do uchwały Nr [...], która obowiązuje od 1 stycznia 2009r. oraz szczegółową strukturę organizacyjną Wydziału Transportu i Komunikacji w odrębnej uchwale Nr [...], obowiązującej od 1 kwietnia 2009r. W uchwale tej nie przewidziano stanowiska naczelnika Wydziału Transportu i Komunikacji, natomiast utworzonymi dwoma oddziałami kierują kierownicy. Zarząd Powiatu wskazał, iż określona struktura Wydziału Transportu i Komunikacji została dostosowana do realizacji przez powiat zadań w zakresie transportu i komunikacji. Podkreślił również, że Wydział ten funkcjonuje prawidłowo i zapewnia właściwą obsługę klientów. Ponadto Zarząd Powiatu nadmienił, że Wojewoda analizując zaskarżoną uchwałę Nr [...] nie dopatrzył się żadnych nieprawidłowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej ustawą p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga S. G. wniesiona w trybie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1592 z późn. zm., zwana dalej u.s.p.). Dokonując oceny dopuszczalności tej skargi Sąd uznał, że została ona wniesiona w wymaganym terminie, z zachowaniem poprzedzających jej wniesienie wymogów proceduralnych w postaci wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz pochodzi od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.p., przyjmując za zasadne w tej ostatniej kwestii argumenty powoływane przez skarżącą, której interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą, gdyż zlikwidowano nią dotychczas istniejące stanowisko Kierownika Wydziału Transportu i Komunikacji, przez co wypowiedziano skarżącej warunki umowy o pracę. Skarżąca ma zatem interes prawny w zaskarżeniu uchwały Zarządu Powiatu z uwagi na wynikające dla niej z tej uchwały skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2003r., II SA 2637-2638/02). Sąd Rejonowy wyrokiem z dnia 5 listopada 2009r., sygn. akt [...] oddalił bowiem powództwo skarżącej o przywrócenie do pracy uznając, iż podnoszone przez nią argumenty dotyczące nieprawidłowości w podjęciu uchwały Zarządu Powiatu nie mogą być przedmiotem oceny przed sądem cywilnym, a jedynie mogą być one zakwestionowane w ramach nadzoru przez wojewodę oraz w ramach skargi do sądu administracyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była zgodność z prawem objętej skargą uchwały Zarządu Powiatu z dnia 30 grudnia 2008r., Nr [...] w sprawie określenia szczegółowej struktury organizacyjnej Wydziału Transportu i Komunikacji w Starostwie Powiatowym. W niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej uchwały wymagała uprzedniego rozstrzygnięcia jej charakteru prawnego w kontekście dopuszczalności jej zaskarżenia do sądu administracyjnego w trybie art. 87 u.s.p. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie upoważnienia zawartego w § 13 ust. 3 i § 50 pkt 5 regulaminu organizacyjnego Starostwa Powiatowego przyjętego uchwałą Rady Powiatu Nr [...] z dnia [...] 2008r. w sprawie regulaminu organizacyjnego Starostwa Powiatowego. Uchwała Rady Powiatu została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.p., a zaskarżona uchwała Zarządu jest wykonaniem tej uchwały Rady, regulując szczegółową strukturę organizacyjną jednego z Wydziałów Starostwa Powiatowego. Zaskarżona uchwała ma charakter aktu wewnętrznego, a nie powszechnie obowiązującego, jednakże sfera wewnętrzna administracji jest jednym z obszarów działalności administracji publicznej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 listopada 2007r., II SA/Bd 540/07). Uznać zatem należy, że zaskarżona uchwała jest aktem wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, przepis powyższy dopuszcza bowiem zaskarżenie także uchwał dotyczących struktury organizacyjnej (por. wyrok NSA z 27 września 1990r., SA/Wr 952/90, ONSA 1990/4/4 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 25 listopada 2009r., II SA/Go 793/09). Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że uzasadnione są zarzuty skargi, iż zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem. Z obowiązującej regulacji prawnej, a to z art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że organizację i zasady funkcjonowania starostwa powiatowego określa regulamin organizacyjny uchwalany przez radę powiatu na wniosek zarządu powiatu. Z ustawy wynika zatem, że tego rodzaju kompetencja ustalania organizacji i zasad funkcjonowania starostwa zastrzeżona została dla rady powiatu. W ramach powyższej kompetencji Rada Powiatu podjęła uchwałę z dnia [...] 2008r. Nr [...], w której uregulowała organizację Starostwa Powiatowego, jednocześnie umocowując Zarząd Powiatu do jej uszczegółowienia, wyraźnie przy tym wskazano ramy kompetencji "wykonawczych" Zarządu Powiatu. Rada Powiatu upoważniła bowiem Zarząd Powiatu, na wniosek Starosty, do "określenia szczegółowej struktury organizacyjnej oddziałów, referatów, samodzielnych stanowisk pracy", zastrzegając jednocześnie, że to upoważnienie odbywa się "z zastrzeżeniem dalszych postanowień regulaminu dotyczących zakresu działania wydziałów" (§13 ust. 3). W § 50 pkt 5 Regulaminu organizacyjnego Starostwa Powiatowego Rada upoważniła natomiast odpowiednio zarząd, starostę lub skarbnika (stosownie do ich właściwości) do "odrębnego ustalenia systemu organizacji i funkcjonowania (...) szczegółowej struktury organizacji wewnętrznej komórek organizacyjnych Starostwa". Przewidziana zatem w przytoczonych powyżej przepisach Regulaminu organizacyjnego regulacja oznacza możliwość wkroczenia Zarządu Powiatu w ustawowo określone kompetencje Rady Powiatu do ustalenia zasad o których mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Ta możliwość powstała na skutek upoważnienia samej Rady Powiatu, która to umocowała Zarząd Powiatu do uszczegółowienia ustalonych przez nią w Regulaminie organizacyjnym zasad. Taka konstrukcja kompetencji Zarządu Powiatu nie może pozostawiać wątpliwości, że jest on ściśle związany zakresem udzielonego mu przez Radę Powiatu upoważnienia. Nie może on wyjść poza granice tego upoważnienia Rady Powiatu i uregulować materii w tym upoważnieniu niewymienionych, ani też uregulować organizacji Starostwa w sposób odmienny od zasad już określonych w drodze stosownej uchwały Rady Powiatu. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Zarządu Powiatu ustala szczegółową strukturę organizacyjną Wydziału Transportu i Komunikacji Starostwa Powiatowego. Wydana została w oparciu o przytoczone powyżej upoważnienie dla Zarządu Powiatu zawarte w §13 ust. 3 oraz w § 50 pkt 5 Regulaminu organizacyjnego Starostwa Powiatowego. Z przepisów tych wynika wyraźnie, iż upoważnienie dla Zarządu dotyczy jedynie określenia "struktury organizacyjnej oddziałów, referatów i samodzielnych stanowisk", nie zaś struktury organizacyjnej Wydziałów. Dlatego też dokonane w zaskarżonej uchwale organizowanie struktury Wydziału Transportu i Komunikacji poprzez likwidację stanowiska Kierownika tego Wydziału uznać należy za nieuprawnioną w świetle ustawy ingerencję Zarządu Powiatu w organizację Starostwa Powiatowego, a więc naruszenie ustalonej w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym właściwości Rady Powiatu. Zarząd Powiatu, regulując strukturę organizacyjną Wydziału Starostwa, wykroczył bowiem poza zakres upoważnienia udzielonego mu przez samą Radę Powiatu do wykonania uchwały w sprawie Regulaminu organizacyjnego poprzez jej uszczegółowienie w zakresie "struktury organizacyjnej oddziałów, referatów i samodzielnych stanowisk". Doszło zatem w ten sposób do niedopuszczalnego przejęcia przez organ niewłaściwy czyli Zarząd Powiatu kompetencji przyznanych mocą ustawy innemu organowi czyli Radzie Powiatu. Należy nadto zauważyć, że zawarta w zaskarżonej uchwale Zarządu Powiatu regulacja wykracza poza zakres udzielonego Zarządowi przez Radę Powiatu upoważnienia także i z tego powodu, że doszło w niej do ustalenia organizacji Starostwa w sposób odmienny od zasad już określonych w drodze uchwały Rady Powiatu. Uchwalony bowiem przez Radę Powiatu Regulamin organizacyjny wyraźnie zakłada, że poszczególne Wydziały Starostwa są kierowane przez Kierowników Wydziału. Stanowiący podstawę prawną zaskarżonej uchwały § 13 ust. 3 Regulaminu organizacyjnego wyraźnie przewiduje, że kompetencje Zarządu Powiatu do uszczegółowienia "struktury organizacyjnej oddziałów, referatów i samodzielnych stanowisk" muszą uwzględniać ustaloną przez samą Radę Powiatu treść tego Regulaminu dotyczącą Wydziałów Starostwa (§13 ust. 3 wyraźnie przewiduje, że kompetencje ma Zarząd "z zastrzeżeniem dalszych postanowień regulaminu dotyczących zakresu działania wydziałów"). Z przepisów zaś Regulaminu organizacyjnego wyraźnie wynika, że poszczególne Wydziały Starostwa są kierowane przez Kierowników Wydziałów. W § 16 ust. 1 Regulaminu przewidziano bowiem, że "w zakresach czynności pracowników kierujący wydziałami precyzują zadania, obowiązki, ramy uprawnień i odpowiedzialność pracowników oraz zasady zastępstwa w czasie ich nieobecności", w § 17 ust. 4 wskazano, że "kierujący wydziałami zobowiązani są do wzajemnego informowania się o wytycznych, podjętych rozstrzygnięciach, i innych ustaleniach mających związek z przedmiotem sprawy lub jeżeli ich znajomość jest niezbędna dla zharmonizowania działań starostwa", w § 15 ust. 7 zaś, że "stanowiska pracy w oddziałach i referatach pozostają pod bezpośrednim nadzorem kierowników tych komórek organizacyjnych". Przytoczone przepisy Regulaminu organizacyjnego nie pozostawiają wątpliwości, że Rada Powiatu ustaliła zasadę, iż poszczególnymi Wydziałami kierują ich Kierownicy. Dokonana zatem przez Zarząd Powiatu w zaskarżonej uchwale likwidacja stanowiska Kierownika Wydziału Transportu i Komunikacji była niedopuszczalna z punktu widzenia treści art. 35 ustawy o samorządzie powiatowym, wyraźnie wykraczając zakres udzielonego Zarządowi przez Radę Powiatu upoważnienia do wykonania uchwały w sprawie Regulaminu organizacyjnego. A zatem, uwzględniając przytoczone powyżej przepisy uznać należy, że Rada Powiatu nie upoważniła w swej uchwale Zarządu Powiatu do ingerencji w strukturę organizacyjną Starostwa na szczeblu Wydziałów, a jedynie na szczeblu oddziałów, referatów i samodzielnych stanowisk, a nadto, że Rada nie zakładała likwidacji stanowisk kierowniczych w Wydziałach Starostwa. Mając na uwadze powyżej przedstawione argumenty należy zatem uznać, że zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu Nr [...] z dnia 30 grudnia 2008r. narusza wynikającą z art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu właściwość organów powiatu do uregulowania organizacji i zasad funkcjonowania starostwa powiatowego. Zaskarżona uchwała narusza zatem prawo i to w stopniu istotnym, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Jednakże z uwagi na to, że od podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął już okres dłuższy niż 1 rok, co w świetle art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym uniemożliwia Sądowi stwierdzenie jej nieważności, Sąd orzekł o jej niezgodności z prawem, działając na podstawie art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. W niniejszej sprawie nie zachodzą bowiem przesłanki z art. 82 ust. 1 u.s.p., gdyż zaskarżona uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, a także nie doszło w niniejszej sprawie do uchybienia terminowi jej przekazania do organu nadzoru, z uwagi na brak takiego ustawowego obowiązku w świetle art. 78 ust. 1 u.s.p. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.