III SA/Kr 196/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant st. ref. Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi S. P. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 20 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia postanowienia uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia 20 stycznia 2015 r. Nr [....] utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w N. z [....] 2014 r. Nr [.....] odmawiające uchylenia postanowienia Komendanta Miejskiego Policji w N. z [.....] 2011 r. [.....] odmawiającego wydania S. P. zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w latach 1992 – 2011 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Jako podstawę prawną postanowienia wskazano przepisy art. 144 i 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Kpa (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) Postanowienie zapadło w następujących okolicznościach stanu faktycznego: S. P. wniósł pismem z dnia 31 maja 2014 r. (data wpływu do organu 3 czerwca 2014 r.) do Komendanta Miejskiego Policji w N. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby z narażeniem życia i zdrowia, koniecznego do podniesienia podstawy wymiaru emerytury. Wskazał, że przez cały okres służby w Policji wykonywał zadania w Nieetatowym Pododdziale Prewencji Policji między innymi w charakterze dowódcy II Plutonu VI Kompanii NPP i zabezpieczał imprezy masowe, w trakcie których występowało realne zagrożenie jego życia i zdrowia. Przywołał poniesione obrażenia oraz zapisy znajdujące się w zachowanej dokumentacji za lata 2004 – 2010, z której wynika, że uczestniczył w 77 zabezpieczeniach imprez masowych. Odniósł się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13, który stwierdził, że § 4 pkt rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2012 r., poz. 1205) w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Bira Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2013 r., poz, 1717) oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Według skarżącego z cytowanego wyroku wynika, że szczególne zagrożenie życia i zdrowia odnosi się do kwalifikacji zagrożenia, jako stwierdzenia istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwa pełnienia służby. Komendant Miejski Policji w N. wszczął pierwotnie postępowanie administracyjne w ww. sprawie, po czym w dniu [.....] 2014 r. wydał decyzję Nr [.....] umarzającą postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu organ wskazał, że S. P. złożył w dniu 13 czerwca 2014 r. dodatkowe wyjaśnienia, w których uściślił, że uzasadnieniem ww. wniosku z dnia 31 maja 2014 r. był cytowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego. W związku z powyższą okolicznością, Komendant Miejski Policji w N. wydał w dniu [.....] 2014 r. postanowienie Nr [.....], na podstawie którego w oparciu o przepis art. 145 a, 147 i 149 § 1 i 2 Kpa wznowił postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia zakończonego postanowieniem Komendanta Miejskiego Policji w N. z [.....] 2011 r. [.....] odmawiającym S. P. wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Komendant Miejski Policji w N. wydał w dniu [.....] 2014 r. postanowienie Nr [.....] na podstawie przepisów art. 151 § 1 pkt 1, 126 i 219 Kpa odmawiające uchylenia postanowienia Komendanta Miejskiego Policji w N. z [.....] 2011 r. odmawiającego wydania S. P. zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 1992 – 2011 r. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie czy w dokumentacji archiwalnej oraz w aktach osobowych S. P. znajdują się dane świadczące o udziale skarżącego w zdarzeniach, podczas których doszło do zagrożenia jego życia i zdrowia w liczbie co najmniej 6 w ciągu roku zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. Ustalił, że dokumentacja z lat 1992 – 2003 r. została wybrakowa po czasie ustalonym przepisami, natomiast z dokumentacji z lat 2004 – 2011 wynika jedynie, ze skarżący brał udział w zabezpieczeniu 77 imprez masowych, podczas których odnotowano 8 przypadków zbiorowego zakłócenia ładu i porządku publicznego. Zdaniem organu ustalone fakty nie świadczą o spełnieniu przesłanki wydania żądanego zaświadczenia, gdyż samo powołanie w skład oddziału NPP w celu zabezpieczenia imprezy masowej nie jest równoznaczne z podjęciem interwencji. S. P. zażalił się na ww. postanowienie, w którym położył nacisk na realność zagrożenia jego życia i zdrowia w okolicznościach zabezpieczania imprez masowych oraz na szczególny charakter oddziałów NPP. Wskazał, że szczególne zagrożenie życia i zdrowia odnosi się do kwalifikacji zagrożenia rozumianej, jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwa służby. Komendant Wojewódzki Policji po rozpoznaniu zażalenia wydał opisane na wstępie postanowienie. Organ podzielił ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji, wskazując dodatkowo na znaczenie okoliczności, że S. P. nie był zobowiązany do wykazania okresów służby w warunkach "bezpośrednio" zagrażających życiu i zdrowiu. Wskazano, że zagrożenie życia lub zdrowia musi być realne, rzeczywiste i dające się przewidzieć. Zagrożenie zdaniem organu odwoławczego musi się wiązać z konkretnym funkcjonariuszem. Charakteryzując problematykę wydawania zaświadczeń, które są urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego, organ podniósł, że nie można było wydać zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Nie odnaleziono dokumentów mogących potwierdzić wykonywanie przez S. P. czynności służbowych w warunkach określonych w § 4 ww. rozporządzenia. Na koniec wskazano, że S. P. nie złożył formalnie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Komendanta Miejskiego Policji w N. z [....] 2011 r. niemniej wniosek z 31 maja 2014 r. z uwagi na datę jego złożenia (miesiąc od wydania cytowanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego) oraz odwołanie się do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego należy uznać za wniosek o wznowienie postępowania na podstawie przepisu art. 145 a Kpa. Odwołano się w tym względzie do wyroku WSA w Gdańsku z 19.09.2014 r. sygn. akt III SA/Gd 402/14. S. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na ww. postanowienie, powtarzając argumentację odwołania i koncentrując się na wykazaniu, że ujawnione w toku postępowania zdarzenia, w których jako funkcjonariusz Policji brał udział powinny stanowić podstawę do wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby z narażeniem życia i zdrowia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. |Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: | |Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn.| |zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 | |r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując | |środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia | |prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa | |materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć | |istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z | |dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. | |Kierując się powyższymi zasadami Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż w niej wskazane. | |Zgodnie z art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t. jedn., Dz. U.z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), | |w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie | |osoby ubiegającej się o zaświadczenie. | |W myśl § 2 ww. przepisu zaświadczenie wydaje się, jeżeli: | |1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; | |2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny | |w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. | |W świetle powyższych regulacji "zaświadczeniem w rozumieniu k.p.a. jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie | |istniejącego (aktualnie lub | |w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej (w znaczeniu ustrojowym lub | |funkcjonalnym) na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie." ( Z. R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia| |a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004 r, nr 10, s. 58-68). Zaświadczenie jest zatem pochodną | |istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być | |wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom (por. wyrok NSA z 28 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA | |268/83, publik. w ONSA 1983, Nr 1, poz. 47). | |Zaświadczenie jest aktem potwierdzającym istnienie uprawnień lub obowiązków określonych (tj. stworzonych lub ustalonych) uprzednio | |wydanym indywidualnym aktem prawnym (konstytutywnym lub deklaratoryjnym). Przedmiotem zaświadczenia może być nie tylko stan prawny | |określony decyzją administracyjną, ale także innym aktem indywidualnym np. ugodą lub umową zawartą w myśl przepisów prawa | |administracyjnego lub cywilnego przed organem albo przez organ | |z wnioskodawcą lub inna osobą, a także stan prawny wyznaczony przez konkretne działanie administracji, podjęte na podstawie ogólnie | |obowiązujących przepisów prawa (Z. R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania | |i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004 r, nr 10, s. 58-68). | |W rozpatrywanej sprawie skarżący ponownie żądał, ze względu na swój interes prawny wydania mu zaświadczenia określonej treści, a | |ponawiając wniosek wskazał na treść Wyroku Trybunału Konstytucyjnego, gdyż w u świetle tego wyroku odpadł wymóg " bezpośredniości " | |zagrożenia życia, co wg skarżącego stworzyło nowy stan prawny, kształtujący sytuacje skarżącego odmiennie w stosunku do tego, który | |był przyczyną wydania postanowienia z dnia [....] 2011 r. o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 1992| |– 2011 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. | |Instytucja wznowienia postępowania pozwala na powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego i | |rozstrzygnięcie na nowo jej istoty. Tymczasem w sprawach wydawania zaświadczeń organ nie rozstrzyga co do istoty. Postępowanie w | |sprawach wydawania zaświadczeń uregulowane jest w dziale VII, czyli w art. 217 i następnych kodeksu postępowania administracyjnego i | |nie jest ono postępowaniem administracyjnym, ma jedynie charakter administracyjny jedynie z uwagi na organy je stosujące i stanowi | |jedną | |z prawnych form działania administracji. Przepisy działu VII k.p.a. nie odsyłają do odpowiedniego stosowania w postepowaniu o wydanie | |zaświadczenia przepisów | |o ogólnym, jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Nie budzi wątpliwości to, że w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia | |nie znajduje zastosowania pojęcie "powagi rzeczy osądzonej – res iudicata". Zaświadczenia są bowiem poświadczeniem istnienia pewnego | |stanu. Możliwe jest ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania, czy unieważniania pierwotnie | |wydanego zaświadczenia. Konsekwentnie zasada res iudicata nie ma również zastosowania do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia | |określonej treści. Skoro zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, to wraz ze zmianą tych faktów lub stanu | |prawnego dotychczasowe zaświadczenie (postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści) staje się nieaktualne i może być| |wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. | |Nie jest dopuszczalne w postepowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia stosowanie instytucji wznowienia postępowania (art. 145 i art. | |145 a k.p.a.), wiążącej się z potrzebą wzruszenia decyzji administracyjnej ostatecznej, w sytuacji, w której nie jest możliwe wydanie | |innej decyzji, dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu decyzja już istniejąca. | |Zastosowanie w analizowanym postepowaniu instytucji wznowienia postępowania stanowiło naruszenie przepisów postepowania w stopniu | |mogącym mieć wpływ na jego wynik, dlatego zaskarżone postanowienie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji | |nie mogą pozostać w obrocie prawnym Z tego względu orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. |