III SA/Kr 1966/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Tadeusz Wołek Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 września 2014r. nr [ ] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 29 września 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t. jedn., Dz. U. z 2014 r., poz. 600, zwanej dalej ustawą o kierujących pojazdami) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej w skrócie – K.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2014 r. nr [...] orzekającą o skierowaniu W. G. na badania lekarskie. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem nr [...] z dnia 7 lipca 2014 r. Zastępca Głównego Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych poinformował Starostę o stwierdzeniu u W. G. uzasadnionych i poważnych okoliczności mogących stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym. W związku z ww. pismem Starosta wszczął postępowanie administracyjne z urzędu. W toku postępowania organ poinformował stronę o możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] – organ I instancji - Starosta orzekł o skierowaniu W. G., posiadającego uprawnienia do kierowania w zakresie prawa jazdy kat. A, B, B+E, C, C+E, na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Od powyższej decyzji W. G. złożył odwołanie, w którym podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a., a także przepisów prawa materialnego, a to art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami poprzez przyjęcie, że skierowanie przez Głównego Lekarza Orzecznika ZUS informacji odnośnie do stanu zdrowia jest wystarczające do wydania decyzji o skierowaniu na badania celem ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu odwołujący się podał, że organ I instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, tj. nie wyjaśnił, jakie uzasadnione i poważne okoliczności przemawiają za skierowaniem go na badania lekarskie. Opisaną na wstępie, kwestionowaną skargą, decyzją z dnia 29 września 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, działające jako organ odwoławczy SKO wskazało, że redakcja przepisu art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy o kierujących pojazdami nie powoduje wątpliwości interpretacyjnych, co oznacza, że w sytuacji, gdy organ I instancji otrzyma zawiadomienie o zastrzeżeniach lekarza orzecznika ZUS o stanie zdrowia kierowcy, jest zobowiązany wydać decyzję o skierowaniu na badania lekarskie. Podstawą do wydania decyzji jest wiarygodna informacja o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia, nie jest natomiast wymagane ustalenie, czy w istocie rozpoznane zmiany stanowią o niezdolności do prowadzenia pojazdów. W skardze na powyższą decyzję W. G. wniósł o uchylenie jej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podnosząc zarzuty zgłoszone uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący wskazał na orzeczenia sądów, w myśl których organ orzekający o skierowaniu na badania jest zobowiązany do dokonania oceny okoliczności podanych przez podmiot, których sygnalizuje zastrzeżenia, a więc do oceny, czy pozyskana informacja o zastrzeżeniach o stanie zdrowia osoby kierującej pojazdem jest wystraczająco umotywowana do powzięcia takich obaw i czy jest wiarygodna (III SA/Kr 971/13, III SA/Kr 643/13). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił w niniejszej sprawie przepis art. 99 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t. jedn., Dz. U. z 2014 r., poz. 600, zwanej dalej ustawą o kierujących pojazdami)., Ustawa ta weszła w życie z dniem 19 stycznia 2013 r., za wyjątkiem przepisów wymienionych w art. 139 pkt 1, 2 i 3 tej ustawy. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska organów, że w tak ustalonym stanie faktycznym, zasadne było skierowanie skarżącego na badania lekarskie. Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Stosownie do treści art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwanemu dalej "badaniem lekarskim", podlega między innymi osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Badanie to przeprowadza się na podstawie skierowania (art. 75 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami), wydanego przez starostę w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli u kierowcy istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. W myśl art. 99 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaję decyzję o skierowaniu na badania z urzędu na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych - art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. a, lub na podstawie zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy - art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o kierujących pojazdami. Z powyższych, obowiązujących obecnie regulacji prawnych wynika, że przesłanką do wydania decyzji o skierowaniu kierującego na badania lekarskie są "uzasadnione zastrzeżenia" co do stanu zdrowia kierowcy (przypomnieć należy, że w poprzednioobowiązującym stanie prawnym, tj. przed 19 stycznia 2013 r., w art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym przesłanką do wydania tego rodzaju decyzji były przypadki "nasuwające zastrzeżenia" co do stanu zdrowia kierowcy). Zasadnie więc stwierdza tut. Sąd w wyroku z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 971/13, że: "....zmiana ta nie wpływa jednakże na ocenę istnienia podstawy prawnej do podjęcia decyzji o skierowaniu na badanie kontrolne, lecz może podlegać rozważaniu jedynie z punktu widzenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, które zdaniem organów, wskazują na uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia, o których obecnie stanowi art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p." Zaistnienie zatem przesłanki "uzasadnionych zastrzeżeń" co do stanu zdrowia kierującego pojazdami ma więc decydujące znaczenie dla treści rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Wbrew pozorom ustalenia organów w tym względzie muszą podlegać bardziej szczegółowej analizie mimo, że inicjatorem postępowania przed organami administracji w tym przypadku był jeden z przywołanych w art. 99 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami organów - lekarz orzecznik ZUS. Działania w takim zakresie uzasadnione są także tym, że aby uznać za spełnioną przesłankę warunkującą wydanie decyzji o skierowaniu na badania lekarskie muszą to być "uzasadnione zastrzeżenia" co do stanu zdrowia kierującego. Nie są więc wystarczające, nasuwające się w tym względzie wątpliwości, że kierujący pojazdami ze względu na swój stan zdrowia nie gwarantuje bezpiecznego prowadzenia pojazdu, które mają ostatecznie rozwiać badania lekarskie, czy nawet stwierdzenie przez lekarza orzecznika ZUS "...uzasadnionych i poważnych okoliczności mogących stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym." Z ustaleń muszą wynikać więc okoliczności, które wskazują z dużą dozą prawdopodobieństwa, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do jego dalszego udziału jako uczestnika ruchu drogowego. Za taką wykładnią pojęcia "uzasadnionych zastrzeżeń" przemawia również treść § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 133). Zgodnie z tym przepisem starosta może skierować na badanie lekarskie jedynie taką osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach o jej stanie zdrowia, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Sąd orzekający w tej sprawie po raz kolejny podkreśla z całą stanowczością, że w pełni podziela stanowisko, że: "organy administracji są zobowiązane do dokonania oceny okoliczności podanych przez podmiot, który te zastrzeżenia sygnalizuje, a więc oceny czy uzyskana informacja o zastrzeżeniach w stanie zdrowia osoby kierującej pojazdem jest wystarczająco umotywowana do powzięcia takich obaw i czy jest wiarygodna, oraz do wskazania podstawy i wyniku tej oceny w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. Nie istnieje więc automatyzm prowadzący w każdym przypadku uzyskania zawiadomienia przez starostę do wydania przezeń decyzji kierującej na badania, a więc automatyzm polegający na wydaniu jej bez analizy wskazanych w zawiadomieniu faktów, nawet w sytuacji, gdy pismo sygnalizacyjne pochodzi od lekarza orzecznika ZUS. W takim bowiem wypadku, a więc przy założeniu automatyzmu, ciężar orzekania w tej materii spoczywałby nie na staroście, a na zawiadamiającym (w tym wypadku lekarzu orzeczniku ZUS). Decyzja w tej materii wymaga szczególnej wnikliwości i oceny całokształtu okoliczności oraz przedstawienia wszelkich jej aspektów w uzasadnieniu." (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 971/13). W kontekście powyższego w żaden więc sposób nie można było uznać w rozpatrywanej sprawie za wystarczającej i wiarygodnej informacji Głównego Orzecznika ZUS, zawartej w znajdującym się w aktach administracyjnych piśmie z dnia 7 lipca 2014 r., w którym jedynie ograniczono się do enigmatycznego stwierdzenia, bez jego późniejszej weryfikacji, że stwierdzono u danej osoby uzasadnione i poważne okoliczności mogące stanowić poważną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym. Zwrócić także należy uwagę, że każda sprawa administracyjna odznacza się swoją specyfiką, przede wszystkim stanu faktycznego, ale i prawnego zarazem. Stąd wypowiedziany w wyroku tut. Sądu z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 957/13, pogląd na który powołało się Kolegium, jest jak najbardziej adekwatny w realiach nie niniejszej, ale tamtej sprawy. Już nawet z treści zacytowanego przez SKO fragmentu uzasadnienia wskazanego wyroku jasno wynika, że "...skierowanie na badania lekarskie może nastąpić, gdy jest prawdopodobne, że stan zdrowia kierowcy świadczy o istnieniu przeciwskazań do kierowania pojazdami..." Na pytanie, jakie jest prawdopodobieństwo istnienia przeciwskazań, po lekturze pisma orzecznika ZUS z dnia 7 lipca 2014 r. w niniejszej sprawie, odpowiedź jest jednoznaczna – nie jest wiadome. Wobec powyższego w żaden sposób w rozpatrywanej sprawie nie można podzielić stanowiska organu, ale i poglądu Tamt. Sądu, że "...zawiadomienie pochodzące od Lekarza Orzecznika ZUS może i powinno stanowić podstawę do wydania decyzji w przedmiocie skierowania skarżącego na badania lekarskie". Co do zasady, rzeczywiście może być ono podstawą, z tym jednak zasadniczym zastrzeżeniem, o którym co najistotniejsze nie wspomniano, że w sytuacji, gdy w takim piśmie nie wskazano, a następnie nie wyjaśniono jakie to zastrzeżenia lekarz orzecznik stwierdził, to pismo tego rodzaju nie może być uznane za wystarczające. Stąd, przy powoływaniu się na zawarte w określonych wyrokach tezy, mieć należy również na względzie w jakich stanach faktycznych i prawnych pogląd sądu zostały wypowiedziany. W ocenie Sądu, w tym przypadku, lekarz orzecznik ZUS zobowiązany był zatem wykazać uzasadnione zastrzeżenie odnośnie stanu zdrowia kierowcy. Starosta natomiast powinien był zobowiązać orzecznika ZUS do uzupełnienia wniosku oraz do oceny wskazanych okoliczności z punktu widzenia spełnienia przesłanek ustawowych do skierowania na badania lekarskie. W pełni podzielić należy stanowisko, że pogląd, iż starosta nie bada przyczyny złożenia wniosku przez ZUS byłby równoznaczny z uznaniem braku racjonalności ustawodawcy. Trafnie argumentuje sąd w powołanym już wyroku z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 971/13, "...jeżeli starosta nie miałby w tym zakresie żadnych uprawnień to należy zadać pytanie dlaczego decyzji o skierowaniu na badania nie podejmowałby sam ZUS. Zupełnie nieracjonalne byłoby przy takiej wykładni powołanych przepisów powierzanie takiej decyzji staroście. Organ jest w tym przypadku gwarantem tego, że ograniczenie praw obywatelskich następuje z uzasadnionych przyczyn." Za trafne należało zatem uznać zarzuty skarżącego przeprowadzenia przez organy błędnych ustaleń stanu faktycznego i niezasadne przyjęcie istnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do jego stanu zdrowia. Nie wyjaśnił organ, dlaczego uznał, że wobec informacji zawartej w piśmie lekarza orzecznika ZUS zachodzi konieczność skierowania skarżącego na badania. Nie podał też żadnej innej okoliczności ustalonej przez siebie jako przemawiającej za wydaniem takiej decyzji. Istotnie, organy administracji nie mogą samodzielnie dokonywać wiążącej oceny stanu zdrowia skarżącego, co jest niezwykle doniosłe prawnie, ale to właśnie przed wydaniem tego rodzaju decyzji orzekające organy winny przy braku należytego uzasadnienia wniosku lekarza orzecznika ZUS uzyskać informacje o stanie zdrowia skarżącego w zakresie wykazującym uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia osoby, która ma być skierowana na badania lekarskie. Podstawę taką stanowi art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t. jedn., Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) i w tym względzie nie chodzi bynajmniej o przesyłanie jakiejkolwiek dokumentacji medycznej. Organy były zatem uprawnione i zobowiązane postanowieniami artykułów: 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej w skrócie – K.p.a.), do zwrócenia się o uzyskanie dodatkowych informacji od lekarza orzecznika ZUS. Zaniechanie działania w tym względzie stanowi naruszenie przepisów postępowania – artykułów: 7, 8, 77, 80, 107 § 1 i § 3 K.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaprezentowane rozumienie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) i ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy o kierujących pojazdami, jest nie do pogodzenia ze wskazaną powyżej wykładnią tych przepisów i stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy uwzględnią oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Treść art. 152, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zobowiązywały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie do orzeczenia, jak w punkcie II sentencji wyroku. O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), jak w punkcie III sentencji wyroku.