III SA/Kr 198/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie NSA Grażyna Danielec NSA Krystyna Kutzner (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2012 r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 9 lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego kwotę 352 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej, działając na podstawie: - art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 - ze zm.); - art. 11 a, art. 74, art. 75, art. 78, art. 79 i art. 83 ust.5 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 - ze zm.) zwana dalej ustawą; - rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15, poz. 67 - ze zm.) - decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] wstrzymał skarżącemu - mł. kpt. G. D. wypłatę równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od dnia 9 grudnia 2009 r. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że z tym dniem skarżący utracił prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego albowiem na podstawie oświadczenia mieszkaniowego z dnia 28 kwietnia 2010 r. oraz dokumentów mieszkaniowych złożonych w Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej ustalono, że skarżący w dniu 23 listopada 2009 r. kupił lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 47,83 m2 położony na osiedlu A w K, w udziale wynoszącym 25/100 części lokalu. Organ I instancji stwierdził , że skarżący posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, który to lokal z dniem 8 grudnia 2009 r. został dopuszczony do użytkowania, a zatem po tej dacie nie są spełnione warunki niezbędne do dalszej wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ I instancji podniósł, że zgodnie z art. 78 ustawy, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje strażakowi w służbie stałej, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75 ustawy, nie posiadają w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, o której mowa w art. 74 ust. 3 ustawy, lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tego uprawnienia, tj. do dnia 8 grudnia 2009 r. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie jako sprzecznej z prawem oraz o umorzenie postępowania w sprawie. Podniósł, że ustawa o Państwowej Straży Pożarnej przyznaje strażakom prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Nie każdy jednak lokal może być uznany za lokal mieszkalny w rozumieniu przepisów tej ustawy. Lokal taki musi spełniać wymogi określone w wyżej wymienionej ustawie, w tym m.in. posiadać odpowiednią powierzchnię mieszkalną oraz odpowiedni stan techniczno-sanitarny. Zdaniem skarżącego, organ nie wykazał dlaczego lokal mieszkalny, będący w stanie deweloperskim, zaspokaja jego potrzeby mieszkaniowe. Podkreślił, iż, fakt oddania budynku jako całości do użytku nie decyduje o możliwości użytkowania poszczególnych lokali mieszkalnych. Ponadto skarżący zarzucił, że organ oceniając sytuację prawną pominął fakt, że jest on jedynie współwłaścicielem lokalu, a więc nie posiada prawa do korzystania z całego lokalu, a jedynie z jego ułamkowej części . W ocenie skarżącego nie posiada on lokalu mieszkalnego w rozumieniu ww. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej , gdyż zakupiony lokal nie spełnia minimalnych norm powierzchni mieszkalnej. Skarżący zarzucił również , że decyzja organu I instancji narusza przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w zakresie ogólnych zasad postępowania administracyjnego i sposobu uzasadnienia decyzji. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej działając na podstawie: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; - art. 11 a ust. 2 pkt 1, art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. - o Państwowej Straży Pożarnej; - § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego - decyzją z dnia 9 lipca 2010 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił , że zgodnie z treścią art. 78 ust. 1 ww. ustawy - strażakowi przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego bądź domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego. W oświadczeniu mieszkaniowym skarżący podał , że posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego zakupionego aktem notarialnym z dnia 23 listopada 2009 r. posiadając współwłasność w 25/100 części . W ocenie organu odwoławczego, analiza przytoczonego wyżej art. 78 ustawy prowadzi do wniosku , że podstawą utraty prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest posiadanie w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego na podstawie tytułu prawnego. W przepisie tym brak jest jakiegokolwiek odniesienia do norm zaludnienia, pomimo , iż w innych przepisach wskazanych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego , takie odniesienia ustawodawca wprowadził. W związku z powyższym organ stwierdził, że skarżącemu nie będzie przysługiwał równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, a jedynie równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego , zgodnie z art.77 ww. ustawy. Odnosząc się do zarzutu związanego z brakiem możliwości korzystania z całości lokalu mieszkalnego organ odwoławczy stwierdził, że współwłasność jest prawem niepodzielnym, co oznacza że na jego podstawie żadnemu ze współwłaścicieli nie przysługuje odrębne prawo wyłączne do wydzielonej fizycznie części przedmiotu współwłasności. Skarżący posiada tytuł prawny do całości zakupionego lokalu, a w związku z pozwoleniem na użytkowanie budynku , ma także możliwość faktycznego jego posiadania i używania w celach mieszkalnych i tym samym spełnia przesłankę z art. 78 ust. 1 ww. ustawy wyłączającą możliwość otrzymywania równoważnika za brak lokalu. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , w której skarżący wniósł o jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji ewentualnie o umorzenie postępowania w sprawie. Skarżący zarzucił iż, zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 78 ust. 1 ww. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, polegającą na przyjęciu, że współwłasność 25/100 lokalu mieszkalnego z osobami nie będącymi członkami rodziny stanowi przesłankę do wstrzymania wypłaty równoważnika za brak lokalu. Skarżący zarzucił również naruszenie procedury administracyjnej, a w szczególności art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uniemożliwienie mu zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w postępowaniu i odniesienie się do niego oraz powtórzył zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Odnośnie zarzutu naruszenia procedury administracyjnej organ odwoławczy stwierdził, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo uzasadniono prawne przesłanki odmowy przyznania równoważnika za brak lokalu, a skoro w trakcie postępowania wszelkie dokumenty i oświadczenia stanowiące podstawę rozstrzygnięcia pochodziły od skarżącego, to tym samym zarzut naruszenia art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego- w ocenie organu – należy uznać za nieuzasadniony. Wyrokiem z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 986/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę G. D. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 9 lipca 2010 r. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie , po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej skarżącego , uwzględnił powyższą skargę wyrokiem z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1125/11 uchylając zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził , że sąd pierwszej instancji błędnie zastosował i dokonał błędnej wykładni przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005r. w sprawie przydziału i zwalniania lokali mieszkalnych oraz kwater tymczasowych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej , a także warunków zamiany lokali mieszkalnych (Dz.U. z 2005r. Nr 241) w zakresie norm zaludnienia przysługujących samotnemu strażakowi , a ponadto naruszenie art.78 ust.1 ww. ustawy , gdyż sam fakt bycia współwłaścicielem lokalu nie oznacza , iż funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Okoliczność, że skarżący jest współwłaścicielem nabytego lokalu wymaga wyjaśnienia , czy skarżący posiada prawo do korzystania z całego lokalu. W związku z powyższym , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie , w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy ,zważył, co następuje: Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. Nr 270). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, Sąd badał, czy organ administracyjny ustalił stan faktyczny zgodnie z obowiązującymi przepisami, a następnie, czy do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował właściwe przepisy oraz, czy przepisy te prawidłowo zinterpretował. Ponowna kontrola zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 9 lipca 2010r. doprowadziła do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, iż sprawa była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego , który wyrokiem z dnia 7 grudnia 2011r. , sygn. akt I OSK 1125/11 uchylił poprzednie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 marca 2011r. sygn. akt III SA/Kr 986/10. W takim przypadku zastosowanie znajduje art. 190 zdanie pierwsze ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślenia wymaga, że z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). W pozostałym zakresie jednakże ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy , gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA, oraz gdy po wydaniu orzeczenia NSA zmieni się stan prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji, muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Bezspornym w sprawie jest, iż skarżący w dniu 23 listopada 2009 r. kupił lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 47,83 m2, w udziale wynoszącym 25/100 części lokalu wraz ze swoimi rodzicami. Jednakże rodzice skarżącego A. D. i E. D. nie są , jak stwierdził sam skarżący we wniesionej skardze, członkami jego rodziny w rozumieniu ww. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej , gdyż zgodnie z art. 75 ust. 3 tej ustawy , członkami rodziny strażaka, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający ze strażakiem we wspólnym gospodarstwie domowym rodzice strażaka i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek, inwalidztwo albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające. W związku z powyższym skarżącego należy uznanać za "strażaka samotnego" , co nie było kwestionowane w sprawie. Zgodnie z treścią § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. (Dz. U. nr 241 poz. 2035) w sprawie przydziału i zwalniania lokali mieszkalnych oraz kwater tymczasowych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej, a także warunków zamiany lokali mieszkalnych wynika, iż strażakowi samotnemu przysługują dwie normy zaludnienia. Zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 12, poz. 68 ze zm.) strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tego przepisu wynika, że przyznane strażakowi uprawnienie obejmuje lokal mieszkalny o odpowiedniej powierzchni, uwzględniającej liczbę członków jego rodziny oraz ich uprawnienia wynikające z przepisów odrębnych. Jak stwierdził w wyroku z dnia 7 grudnia 2011 r. Naczelny Sad Administracyjny: "Prawem pochodnym w stosunku do tego uprawnienia jest wynikające z art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej uprawnienie do równoważnika pieniężnego. Ma ono charakter pochodny (zastępczy) w tym sensie, że dopiero gdy w stosunku do strażaka nie zrealizowano tego pierwszego uprawnienia, to należy mu wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych jego i członków jego rodziny. Jest więc rzeczą oczywistą, że skoro strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej o określonej przepisami prawa powierzchni, to równoważnik pieniężny mu przysługuje wtedy, kiedy nie posiada on lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, o powierzchni uwzględniającej liczbę członków rodziny oraz ich uprawnienia wynikające z przepisów odrębnych." W niniejszej sprawie nie można przyjąć, iż skarżący utracił prawo do otrzymywania przyznanego wcześniej równoważnika pieniężnego z tego tylko powodu, iż w dniu 23 listopada 2009 r. kupił lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 47,83 m2, w udziale wynoszącym 25/100 części lokalu, gdyż sam fakt bycia współwłaścicielem lokalu nie oznacza, iż funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 206 Kodeksu cywilnego każdy z współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Bezspornym jest, iż skarżący w momencie orzekania przez organy oraz Sąd I instancji mieszkał z rodzicami, także wspólnie z rodzicami nabył lokal mieszkalny. W takie sytuacji, jeżeli współwłaściciele posiadają inny lokal, to również ten fakt winien być brany pod uwagę. Organy rozpoznając sprawę ponownie zobowiązane będą do wyjaśnienia , czy w sytuacji posiadania przez rodziców skarżącego również innego lokalu, skarżący może oraz w jakim zakresie korzystać z lokalu zakupionego wspólnie ze swoimi rodzicami. Celem regulacji zawartej w rozdziale 8 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w tym art. 78 ust. 1 tej ustawy było zaspokojenie funkcjonariuszom potrzeb mieszkaniowych niezbędnych do prawidłowego wykonywania przez nich obowiązków. Potrzeby te są zaspokajane wówczas, gdy funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny spełniający określone kryteria. A zatem, posiadanie przez funkcjonariusza lub członka jego rodziny lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 78 ust. 1 powołanej ustawy oznacza faktyczną, realną możliwość zaspokojenia przez niego potrzeb mieszkaniowych w powiązaniu z tytułem prawnym umożliwiającym mu niezakłócone dysponowanie. Sam fakt nabycia lokalu nie jest jednoznaczny z tym, że skarżący nie będzie miał uprawnienia do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Utrata bowiem tego uprawnienia następuje dopiero wtedy, gdy dany lokal będzie zaspokajał potrzeby mieszkaniowe i spełniał odpowiednie normy zaludnienia. Ponadto mając również na uwadze przytoczone powyżej przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące współwłasności nie można jednoznacznie stwierdzić, że skarżący posiada prawo do korzystania z całego lokalu. Powyższe kwestie muszą zostać wyjaśnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zasadniczym celem art. 78 ust. 1 ustawy było spowodowanie, aby, co jest uwarunkowane sprawnością służby w straży pożarnej, strażak miał miejsce faktycznego zamieszkania w pobliżu miejsca pełnienia służby. Faktyczne zamieszkanie oznacza w tym wypadku zaistnienie stanu zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych, to bowiem stanowi cel regulacji rozdziału 8 ustawy. Równoważnik przyznany za brak takiego miejsca ma natomiast służyć, aż do momentu, w którym te faktyczne potrzeby mieszkaniowe nie będą zaspokojone. Taki moment faktycznego zaspokojenia potrzeb uzależniony jest od zobiektywizowanego stanu prawnego, jakim jest prawomocna decyzja o oddaniu budynku w użytkowanie, bowiem wówczas osoba która nabyła lokal w danym budynku staje się jego faktycznym posiadaczem. Prawomocne oddanie budynku do użytkowania pozwala na objęcie lokalu, czyli na faktyczną możliwość spełnienia przesłanki posiadania lokalu. Natomiast moment i możliwość faktycznego zamieszkania w danym lokalu zależy już od samej woli uprawnionego, a to może nastąpić w zupełnie innym czasie. Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik spraw, oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r ,Nr 2070 ) - orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje stronie skarżącej od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw i zasądził od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego kwotę 352 złote.