III SA/Kr 2/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2023 r. sprawy ze skargi K. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 października 2022 r., znak SKO.ŚR/4111/1259/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego K. Ż. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi K. Ż. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 19 października 2022 r. (znak SKO.ŚR/4111/1259/2022) utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy B. z 29 sierpnia 2022 r. (nr GOPS.SP.5231.37.2022-1/08) o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1. Wnioskiem z 9.08.2022 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy B. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Do wniosku dołączył: - orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o trwałej niezdolności matki do samodzielnej egzystencji; - spis czynności opiekuńczych realizowanych względem matki; - graf przedstawiający osoby wchodzące w skład rodziny niepełnosprawnej; - dokumentację medyczną matki; - orzeczenie o posiadaniu przez skarżącego umiarkowanego stopnia niepełnosprawności; - zaświadczenie ZUS o swoim stanie zdrowia; - decyzję organu I instancji o zmianie decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek stały. 2. W dniu 25.08.2022 r. organ pomocowy przeprowadził wywiad środowiskowy ustalając sytuację rodzinną i zdrowotną niepełnosprawnej oraz zakres czynności opiekuńczych skarżącego. Pozyskał też kartę informacyjną sporządzoną z pobytu matki skarżącego w szpitalu w dniu 23.07.2022 r., oraz wydruk z wizyty lekarskiej odbytej przez tę osobę 26.11.2021 r. z opisem schorzeń na które cierpi. 3. Wójt Gminy B. decyzją z 29.08.2022 r. odmówił przyznania skarżącemu oczekiwanego prawa motywując to brakiem spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to przepis uzależnia możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od momentu powstania niepełnosprawności osoby podlegającej opiece. Nadto organ wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli opiekun ma ustalone prawo do zasiłku stałego (art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy). 4. W odwołaniu zwrócono uwagę na niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazując w tym względzie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. (sygn. K 38/13). 5. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 19 października 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawiło istotę i cel świadczenia pielęgnacyjnego oraz znaczenie wyroków zakresowych Trybunału Konstytucyjnego. Wskazując na wyrok TK z 21.10.2014 r. (sygn. K 38/13) oraz przywołując liczne orzeczenia sądowe podało Kolegium, iż "organy, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej w obecnym stanie prawnym mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną." Nadto organ odwoławczy podał, że w sprawie brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a opieką. Rozwijając to stanowisko SKO w Krakowie podało, że "istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a podjęciem opieki. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - por. LEX nr 3388347 - wyrok z dnia 21 lipca 2022 r.". Następnie Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy wynika ponadto, iż odwołujący pobiera zasiłek stały, co stanowi negatywną przesłankę warunkującą przyznanie przedmiotowego świadczenia. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. zasiłku stałego. 6. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego skarżący zarzucił naruszenie: - art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego; - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegające na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna zasiłku stałego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez wnioskodawcę zasiłku stałego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarga domagała się uchylenia obu zaskarżonych decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. 7. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy domagał się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonych decyzji wykazała, że akty te naruszają przepisy postępowania oraz prawa materialnego w stopniu, nakazującym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Analiza treści zaskarżonej decyzji SKO w Krakowie pozwala zidentyfikować dwa motywy, które w ocenie orzekającego organu administracji publicznej, legły u podstaw odmowy przyznania skarżącemu oczekiwanego świadczenia pielęgnacyjnego. Pierwszy z nich, to brak związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia, a opieką sprawowaną nad matką. Drugi natomiast, to stwierdzona w sprawie okoliczność pobierania przez skarżącego zasiłku stałego, mająca świadczyć o wystąpieniu negatywnej przesłanki przyznania świadczenia określonej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (aktualny publikator: Dz. U. 2023 r., poz. 390; dalej u.ś.r.). W ocenie Sądu, obie wskazane wyżej przesłanki odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, w realiach kontrolowanej sprawy, nie zasługiwały na akceptację. Zajmując stanowisko względem pierwszego ze wskazanych wyżej motywów decyzji SKO w Krakowie stwierdzić na wstępie trzeba, iż istotnie występowanie związku przyczynowo-skutkowego między pasywnością zawodową opiekuna, a opieką sprawowaną nad członkiem bliskiej rodziny, stanowi jeden z elementów ustalanych i branych pod uwagę przy przyznawaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika bowiem z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje także innym – niż wymienione w poprzednich punktach tego ustępu – osobom, na których, zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego należy bowiem wykazać, że osoba ubiegająca się o nie - stale i osobiście opiekuje się bliską osobą niepełnosprawną. Fundamentalną jest tu kwestia, czy taka opieka stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a tym samym, czy w istocie zachodzi, eksponowany wyżej, bezpośredni (ścisły) związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia (innej pracy), a sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym. Innymi słowy, aby skutecznie domagać się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy m.in. wykazać, że rezygnacja opiekuna z pracy zawodowej nastąpiła wyłącznie w celu i z powodu, sprawowania opieki. W kontekście cytowanego wyżej przepisu, nie można bowiem utożsamiać możliwości nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynie tylko z samym faktem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, i pomijać to, że pasywność zawodowa opiekuna, uwarunkowana musi być bezpośrednio faktem realizowania opieki, a nie innymi względami, leżącymi po stronie sprawującego tę opiekę. Mając powyższe na uwadze należy więc stwierdzić, że zasadniczo Kolegium prawidłowo wywiodło i przedstawiło w wydanej decyzji normatywne uwarunkowania i sposób rozumienia związku przczynowo-skutkowego, który zbieżny był z powyżej przedstawionym rozumieniem tegoż pojęcia. Rzecz jednak w tym, że organ odwoławczy całkowicie zaniechał poczynienia jakichkolwiek odniesień powyższych, ogólnych stwierdzeń, do realiów rozstrzyganej sprawy. Kolegium stwierdzając brak związku przyczynowego, nie przedstawiło – zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 107 par. 3 k.p.a. – faktów, które uznało w tym zakresie za udowodnione (lub nieudowodnione), jak też dowodów, na jakich oparło się lub którym odmówiło mocy dowodowej. Z uchybieniem art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a., a w szczególności art. 80 k.p.a., organ odwoławczy nie dokonał ustalenia stanu faktycznego tej sprawy, w oparciu o analizę i ocenę dowodów, które przedłożone zostały przez skarżącego przy wniosku inicjującym to postępowanie (por. punkt 1 niniejszego uzasadnienia), jak też które pozyskane zostały w toku sprawy przez organ I instancji (ustaleń wywiadu środowiskowego) – w kontekście tego, czy zgromadzone dowody pozwalają skutecznie zanegować istnienie opisanego wyżej związku przyczynowego. W tych okolicznościach, kategoryczne zatem stwierdzenie SKO o braku występowania takiego związku, ocenić należało jako dowolne, gdyż dokonane zostało z całkowitym pominięciem treści akt sprawy i dowodów w nich zawartych. Z kontrolowanych decyzji wynika bowiem, że organ nie poddał analizie i ocenie żadnych, wyłaniających się z akt okoliczności, rzutujących na istnienie powyższego związku. Z zaskarżonej decyzji nie wynika w ogóle to, jaki jest stan zdrowia niepełnosprawnej matki skarżącego, jakiej opieki oczekuje i potrzebuje, a nadto, czy skarżący z powodu realizowanych (a nie przedstawionych przez organ odwoławczy) czynności opiekuńczych, musiał zrezygnować z zatrudnienia, czy też jego pasywność zawodowa mogła mieć inne uwarunkowania. Analiz takich nie przeprowadził też organ I instancji, który powołując niekonstytucyjną podstawę wydanej w sprawie decyzji (art. 17 ust. 1b u.ś.r. – por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r.; sygn. K 38/13), w istocie uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia tej sprawy, co przemawia za wadliwością także i tej, ostatnio wskazanej, decyzji. Zajmując z kolei stanowisko względem drugiej z przyjętych przez SKO w Krakowie przesłanek odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, tj. pobierania zasiłku stałego, jako negatywnej przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stwierdzić trzeba, że także i to stanowisko organu było pozbawione podstaw prawnych. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalono m.in. prawo do zasiłku stałego. Podkreślenia wymaga, że kwestia zbiegu prawa do zasiłku stałego i świadczenia pielęgnacyjnego została uregulowana - co wymaga zaakcentowania - w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2268; dalej powoływanej jako "u.p.s."). Zgodnie z art. 37 ust. 4 u.p.s., w przypadku zbiegu uprawnień do zasiłku stałego i świadczenia pielęgnacyjnego, zasiłek stały nie przysługuje. Z wykładni literalnej tego przepisu wynika zatem jednoznacznie, że ustawodawca uznał, że zbieg wymienionych uprawnień wyłącza prawo do zasiłku stałego w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z 10.03.2022 r., III SA/Kr 1501/21). Podkreślenia więc wymaga, że wolą ustawodawcy wyrażoną jednoznacznie w przytoczonym powyżej przepisie art. 37 ust. 4 u.p.s., jest przyznanie pierwszeństwa dla świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem ujmując w normy związane ustalenie prawa do zasiłku stałego wskazał, że "w przypadku zbiegu uprawnień do zasiłku stałego i świadczenia pielęgnacyjnego zasiłek stały nie przysługuje" (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., I OSK 273/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2021 r., II SA/Po 740/20 oraz wyrok WSA w Gdańsku z 17 czerwca 2021 r., III SA/Gd 310/21, wyrok WSA w Opolu z dnia 21 grudnia 2021 r.). Zatem, obowiązkiem organów prowadzących postępowanie jest każdorazowa ocena, czy w sprawie występuje zbieg uprawnień stanowiących podstawę do przyznania zasiłku stałego i świadczenia pielęgnacyjnego i przyjęcie sposobu rozwiązania tej sytuacji. W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku zbiegu uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z zasiłkiem stałym, organ administracji powinien podjąć takie działania, aby osoba uprawniona do różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z nich. Zatem osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera zasiłek stały, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej wysokości (zob. wyrok NSA z 18 maja 2021 r., I OSK 273/21, wyrok WSA w Gdańsku z 17 czerwca 2021 r., III SA/Gd 310/21 i z 15 kwietnia 2021 r., III SA/Gd 61/21, wyrok WSA w Łodzi z 21 kwietnia 2021 r., II SA/Łd 118/21, wyrok WSA w Gliwicach z 20 maja 2021 r., II SA/Gl 144/21, wyrok WSA w Opolu z dnia 21 grudnia 2021 r., II SA/Op 390/21). Przyjęcie więc, jak uczyniły to organy obu instancji orzekające w kontrolowanej sprawie, że sam fakt pobierania zasiłku stałego może wykluczać przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, było przedwczesne, a przez to nie było trafne. Przepis bowiem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku stałego – stosownie do poczynionych wyżej rozważań - należy interpretować w taki sposób, że istotnie wyłącza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ale jedynie w sytuacji, gdy osoba mająca ustalone prawo do zasiłku stałego (a jednocześnie w ogóle zdolna do wykonywania zatrudnienia), pobiera zasiłek stały i z tego świadczenia nie chce zrezygnować. W tej zaś sprawie, żadnych ustaleń, rozważań, ani ocen we wskazanym zakresie, organy administracji nie poczyniły mimo, iż dysponowały adekwatnym w tym względzie materiałem dowodowym. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy administracji uwzględnią przedstawione wyżej stanowisko Sądu. Organ I instancji będzie miał też na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21.10.2014 r. (sygn. akt K 38/13) stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1b) u.ś.r. z Konstytucją RP w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Oznacza to, że aktualnie niedopuszczalne jest oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z Konstytucją. Nadto, organ wypowie się co do tego, czy fakt, że poza skarżącym są jeszcze inne osoby zobowiązanych do alimentacji niepełnosprawnej matki (z akt wynika, że skarżący ma brata, który również zamieszkuje z matką i jest on na rencie), może mieć znaczenie dla oceny tej sprawy, z punktu widzenia określonego art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. związku przyczynowo-skutkowego. O ile organ uzna, że okoliczność ta może mieć znaczenie dla sprawy, podejmie czynności celem ustalenia, czy po stronie brata skarżącego istnieją obiektywne okoliczności pozwalające na odstąpienie od współpartycypowania w opiece nad matką. W tym aspekcie może okazać się nieodzowne ustalenie (przeprowadzenie dalszych dowodów), czy przyznana bratu skarżącego renta, ma charakter stały, czy tylko okresowy oraz jakimi względami zdrowotnymi przyznanie tegoż świadczenia było uwarunkowane, a także, czy względy te, są także aktualne w dacie orzekania przez organ administracji. W pozostałym zakresie, o czym była już mowa w uzasadnieniu powyżej, obowiązkiem organów administracji będzie dokonanie wszechstronnej oceny i analizy tej sprawy pod kątem ustalenia spełnienia przez skarżącego wszelkich normatywnych przesłanek do przyznania oczekiwanego świadczenia, w tym podjęcie działań celem wyeliminowania zbiegu tego świadczenia z zasiłkiem stałym, o ile zbieg ten będzie występował. Zarzuty skargi korespondujące z przedstawionymi wyżej motywami, Sąd uznał za zasadne. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez jego niewłaściwą wykładnię oraz naruszenia prawa procesowego – art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 oraz art. 107 par. 3 k.p.a. przez ich niezastosowanie w tej sprawie. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 par. 2 i art. 209 p.p.s.a. Stosownie do tych przepisów, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, co obejmuje także wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika strony. To wynagrodzenie (zasądzone w pkt 2 wyroku) obliczone zostało na zasadzie par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie (Dz. U. poz. 1800).