III SA/Kr 20/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Elżbieta Kremer (spr.) WSA Halina Jakubiec Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. sprawy ze skargi G. D. i M. D. na uchwałę Rady Gminy z dnia 16 lutego 1998r. nr [...] w przedmiocie szczegółowych zasad zwrotu przez świadczeniobiorców wydatków na cele opiekuńcze skargę oddala Rada Gminy podjęła w dniu 16 lutego 1998 r. uchwałę Nr [...] w sprawie szczegółowych zasad zwrotu przez świadczeniobiorców wydatków na usługi opiekuńcze. Podstawę prawną uchwały stanowił przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 13, poz. 74) oraz art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1996r., Nr 100, poz. 459). W § 1 uchwała określiła, że w decyzji o przyznaniu świadczenia w postaci usług opiekuńczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej określa się wysokość odpłatności, którą ponosi świadczeniobiorca, albo przyznaje się to świadczenie nieodpłatnie. Ust. 2 tego paragrafu stanowił, że usługi opiekuńcze przysługują nieodpłatnie świadczeniobiorcom, których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 100% kryterium dochodowego art. 4 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w rodzinie oraz nie przekracza 100% kryterium zł w przypadku osoby samotnie gospodarującej. Natomiast według § 2 uchwały osoby nie spełniające warunku, o którym mowa w § 1 ust. 2 zwracają wydatki na usługi opiekuńcze na zasadach podanych w tabeli w uchwale. Pismem z dnia 12 października 2011r. G. D. wniósł do Rady Gminy o uchylenie w/w uchwały w całości, gdyż w jego ocenie uchwała jest niezgodna z Konstytucją oraz narusza podstawowe prawa i wolności obywatela w Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie skargę na powyższą uchwałę wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. D. oraz G. D., wnosząc o uchylenie uchwały, powołując się na zdarzenie polegające na tym, iż odmówiono W. C. (krewnej M. D.) pomocy na podstawie zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi skarżący bliżej wyjaśnili, że W. C. jako osoba podeszła wiekiem utrzymuje się jedynie z renty w wysokości 800 zł. Korzystała z usług opiekuńczych świadczonych przez Gminę, jednak za te usługi naliczone były opłaty w wysokości 200 zł miesięcznie. W ocenie skarżących usługi te winny być bezpłatne. W ustanowieniu odpłatności w sytuacji W. C. widzą naruszenie art. 68 ust. 3 Konstytucji stanowiącego, że władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, kobietom ciężarnym, osobom niepełnosprawnym i osobom w podeszłym wieku". Skarżący zarzucili też nierówne traktowanie obywateli wbrew nakazowi Konstytucji i bezprawne odmawianie pomocy osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej. Podnieśli także, że Rada Gminy nie odpowiedziała na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 12 października 2011r. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, wyjaśniając, że wbrew stanowisku skarżących, przedmiotowa uchwała miała umocowanie w przepisach prawnych to jest w art. 34 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowił, że gmina – w zakresie zadań własnych – określa w drodze uchwały zasady zwrotu (wydatków na cele opiekuńcze), jak również ustala, na podstawie wywiadu środowiskowego, sytuacje osoby i rodziny oraz ustala, jaka cześć wydatków, o których mowa w ust. 3 i 4 podlega zwrotowi. Organ zauważył, że uchwała nie była kwestionowana w drodze nadzoru a zawiera zapisy, które mieściły się w zakresie w.w. ustawowego upoważnienia dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto organ wskazał, że zaskarżona uchwała została uchylona na podstawie § 7 uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia 28 grudnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze oraz szczególnych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania. Na marginesie sprawy organ zauważył, że poza zakresem skargi winny znaleźć się kwestie dotyczące indywidualnych decyzji opartych na w.w akcie prawnym. W piśmie z dnia 17 stycznia 2012r. skarżący, ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę podnieśli, że pomimo uchylenia zaskarżonej uchwały przez Rade Gminy w drodze uchwały z 28 grudnia 2007r. skutki tej poprzedniej nadal obowiązują, zatem rozpoznanie skargi jest zasadne. Zarzucili w dalszej części, że zaskarżona uchwała była umocowana na przepisie nieobowiązującym w dacie jej podjęcia oraz generalnie, że Rada Gminy nie stosuje się do zasad demokratycznego państwa a zwłaszcza do zasady niedyskryminacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W przedmiotowej sprawie skarga została oparta na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.) zobowiązuje to sąd administracyjny do badania najpierw, czy spełnia ona wymogi formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie do badania legitymacji skarżącego (tak w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2012r., II OSK 2373/11). Wymogi formalne dotyczące wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy z dnia 16 lutego 1998r. Nr [...] zostały spełnione, należy zatem zbadać legitymację skarżących do wniesienia skargi w trybie art.101.u.s.g. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym. Skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może zatem wnieść ten kto wykaże, że jego interes znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. W myśl art. 101 ust. 1 i 3 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie zaś art. 101 ust. 2a. u.s.g. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (porównaj: wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (porównaj: wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (porównaj: wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (porównaj: wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Interes prawny powinien być osobisty, własny, indywidualny. "Musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu" (wyrok NSA z dnia 23 maja 2002 r., IV SA 1486/01, niepubl.). Konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu przysługiwało konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r., IV SA/Wa 2202/06, LEX nr 497584). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (porównaj: wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Podobnie w wyroku z dnia 22 lutego 2012r. I OSK 2143/11 Naczelny Sąd Administracyjny sformułował następującą tezę "Inaczej niż w postępowaniu regulowanym przepisami k.p.a., według którego stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania naruszenia interesu prawnego, pozostającego w związku z konkretną normą prawną, a który to interes prawny lub uprawnienie jest naruszany przez skarżony akt." Mając na uwadze wskazane wyżej rozważania należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie skarżący nie posiadali legitymacji do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę, albowiem zgodnie z art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym nie wykazali faktu naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia, a obowiązek ten spoczywa na skarżących. Natomiast skarżący powoływali się, że na podstawie tej uchwały były naliczane W. C., ich krewnej opłaty za usługi opiekuńcze, podczas gdy usługi te powinny być bezpłatne. Skarżący podnosili, że W. C. jako osoba w podeszłym wieku i ciężko chora utrzymując się jedynie z niskiej renty w kwocie około 800zl miesięcznie, potrzebowała opieki. Podczas gdy Gminy Ośrodek Pomocy Społecznej naliczał jej opłaty za pomoc, której udzielał dwa razy w tygodniu, w kwocie po 200zł miesięcznie, w załączeniu dołączyli także dokumentację lekarską dotycząca stanu zdrowia W. C. Podali, że W. C. bezpodstawnie i bezprawnie została pozbawiona pomocy ze strony władz publicznych, a co było ich obowiązkiem jak wynika z zapisu Konstytucji RP. Skarżący podnosili również, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem w szczególności z art. 68 ust.2 i ust.3, art. 77, art. 32 Konstytucji. Jednak jak wskazano wyżej nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący nie wykazali , że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny, tym samym nie posiadali legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101.ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dlatego tez działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga została oddalona.