III SA/Kr 205/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Bożenna Blitek (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej skargę oddala W dniu 29 sierpnia 2011 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynął wniosek Z. J. o umieszczenie jego macochy M. J. w Domu Pomocy Społecznej [...] w K. W piśmie tym Z. J. podał, że M. J. ma 89 lat, mieszka samotnie, ma problemy z pamięcią oraz poruszaniem się. Z. J. oświadczył również, że nie jest w stanie w dalszym ciągu opiekować się swoją macochą, gdyż ma 77 lat, od 27 lat cierpi na cukrzycę, a z powodu chorego kręgosłupa nie może nic dźwigać. Jego żona jest także chora – przed rokiem przeszła operację wymiany stawu biodrowego na endoprotezę, a obecnie czeka na operację drugiego stawu biodrowego. Równocześnie Z. J. stwierdził, że nie stać go na wynajęcie opiekunki, gdyż otrzymuje emeryturę w wysokości 1037 zł, z czego większość wydaje na leczenie i lekarstwa. M. J. złożyła w dniu 31 sierpnia 2011 r. oświadczenie, że nie chce usług opiekuńczych, ponieważ chce być umieszczona tylko w DPS. (k. 13 akt. adm.). W miejscu zamieszkania M. J., w Z przy ul. D, został przeprowadzony wywiad środowiskowy, z którego wynika, że M. J. zamieszkuje wraz z pasierbem Z. J. w jego domu, w którym zajmuje jeden pokój z dostępem do kuchni i łazienki. W Z przy tej samej ulicy pod nr [...] zamieszkuje także pasierbica M. J. – K. G. (k. 33 i 35 akt adm.). Z opinii pracownika socjalnego wynika, że M. J. jest osobą sprawną intelektualnie, umie wyrazić swoje zdanie i potrzeby, czyta i przy wsparciu innych osób jest w stanie dobrze funkcjonować w miejscu zamieszkania (k. 1 – 2 akt adm.). Decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] Wójt Gminy odmówił skierowania M. J. do domu pomocy społecznej. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej przysługuje osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Zdaniem Wójta Gminy, z przepisu tego wynika zatem, że prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej przysługuje osobie spełniającej następujące przesłanki: 1) znajdującej się w podeszłym wieku, chorej lub niepełnosprawnej; 2) wymagającej z uwagi na ten wiek, chorobę lub niepełnosprawność całodobowej opieki; 3) niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu; 4) której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Organ I instancji, opierając się na przeprowadzonym przez pracownika socjalnego wywiadzie środowiskowym oraz wydanym przez lekarza pierwszego kontaktu zaświadczeniu, uznał, że nie zostały spełnione dwie z czterech przesłanek uzasadniających skierowanie M. J. do domu pomocy społecznej, a mianowicie M. J. nie jest potrzebna całodobowa opieka, a jedynie pomoc w wykonywaniu niektórych czynności, którą organ może jej zapewnić. Wójt Gminy przyznał, że wprawdzie lekarz pierwszego kontaktu wskazał, że wymaga ona opieki całodobowej, jednak organ I instancji uważa, że ujawnione schorzenia, stopień sprawności fizycznej i intelektualnej oraz dotychczasowe jej funkcjonowanie w środowisku temu zaprzeczają. Organ I instancji zauważył, że lekarz pierwszego kontaktu równocześnie wskazał, iż M. J. wymaga jedynie leczenia usprawniającego i rehabilitacyjnego i w związku z tym organ ten stwierdził, że leczenie usprawniające i rehabilitacyjne może ona uzyskać w ramach poradni rehabilitacyjnej. Z tego względu organ I instancji podniósł, że wydając decyzję nie oparł się na tym fragmencie zaświadczenia lekarskiego, z którego wynika, że M. J. wymaga opieki całodobowej, lecz na wskazaniach dotyczących jedynie leczenia usprawniającego i rehabilitacyjnego oraz na informacjach uzyskanych w trakcie wywiadu środowiskowego od M. J. i od Z. J. Wójt Gminy podniósł, że nie zachodzi również przesłanka braku możliwości zapewnienia M. J. niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, albowiem M. J. mieszka u Z. J. i z jego strony ma zapewnioną podstawową opiekę. Zdaniem organu I instancji, pogarszający się stan zdrowia Z. J. i trudności w świadczeniu usług opiekuńczych niewątpliwie uzasadniają udzielenie tej rodzinie wsparcia i pomocy w formie usług opiekuńczych, która to pomoc, w opinii pracownika socjalnego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, umożliwiłaby M. J. pozostanie w dotychczasowym środowisku i samodzielne funkcjonowanie w ramach możliwości wynikających z jej wieku i stanu zdrowia. Zaznaczono, że M. J. może ubiegać się o przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych w GOPS. Mając powyższe na uwadze Wójt Gminy uznał, że wnioskodawczyni nie spełnia wszystkich warunków do skierowania do domu pomocy społecznej wynikających z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, gdyż nie wymaga całodobowej opieki z powodu swojej choroby i niepełnosprawności, może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i na chwilę obecna ma zapewnioną opiekę, a w związku z tym nie przysługuje jej prawo do skierowania do domu pomocy społecznej. Odwołanie od powyższej decyzji Wójta Gminy złożył w imieniu M. J. Z. J. Podniósł w nim, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji zawarto sprzeczne interpretacje opinii lekarza pierwszego kontaktu odnośnie stanu zdrowia M. J. Z. J. stwierdził, że z treści art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że osoba, która nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu powinna być przyjęta do domu pomocy społecznej i podniósł, że M. J. ma 89 lat, z trudem porusza się o kulach i wymaga jego pomocy przy wykonywaniu takich czynności jak przygotowywanie posiłków, utrzymanie czystości w pomieszczeniach oraz wypranie części ubrania i pościeli. Tymczasem Z. J. z uwagi na swój wiek i stan zdrowia nie jest w stanie pomagać M. J. w tym koniecznym zakresie. W odwołaniu Z. J. zaznaczył, że jego opieka w stosunku do M. J. "nie powinna w ogóle mieć miejsca – z etycznego punktu widzenia". Decyzją z dnia 21 grudnia 2011 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2011 r. Nr [...]. W pierwszej kolejności Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 102 ustawy o pomocy społecznej, świadczenia z pomocy społecznej są – co do zasady -- udzielane na wniosek osoby zainteresowanej. W związku z tym organ I instancji po otrzymaniu wniosku strony powinien wszcząć stosowne postępowanie administracyjne. Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie z wnioskiem o przyznanie pomocy społecznej wystąpił w imieniu M. J. jej pasierb – Z. J. Zdaniem Kolegium, jest on niewątpliwie osobą, o której stanowi art. 102 wymienionej wyżej ustawy. Z brzmienia tego przepisu wynika bowiem, że świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Kolegium nie miało wątpliwości, że M. J. upoważniła swego pasierba do wystąpienia z wnioskiem o skierowanie jej do Domu Pomocy Społecznej [...] w K , gdyż w toku postępowania potwierdziła swoją wolę takiego działania, co zostało zapisane w wywiadzie środowiskowym. Organ II instancji podniósł, że świadczenie w formie skierowania do domu pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przysługuje osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, a zatem - zdaniem Kolegium - taka regulacja oznacza, że obowiązek organów skierowania danej osoby do domu opieki społecznej określonego typu powstaje dopiero wówczas, gdy po stronie takiej osoby zaistnieją wszystkie przesłanki warunkujące powstanie prawa do tego rodzaju świadczenia pomocy społecznej. Organ odwoławczy podał, że z ustaleń postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji wynika niewątpliwie potrzeba pomocy opiekuńczej świadczonej na rzecz M. J. Kolegium podniosło, że w swoim odwołaniu Z. J. wymienia dokładnie o jaką pomoc i usługi mu chodzi. Są to: przygotowywanie posiłków, utrzymanie czystości, pranie ubrań i pościeli. Zdaniem Kolegium, są to dokładnie takie usługi, jakie M. J. może zapewnić Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w formie usług opiekuńczych. Zaznaczono, że ten sam zakres usług został opisany jako sugerowana pomoc w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym u M. J. Kolegium stwierdziło, że oceniając przedstawioną sytuację zdrowotną i rodzinną M. J. wzięło pod uwagę jej wiek, schorzenia, sytuację rodzinną oraz, że podziela stanowisko organu I instancji opisane szczegółowo w decyzji i wcześniej w dokumentach sprawy, iż w chwili obecnej, wobec możliwości przyznania stronie usług opiekuńczych, ta pomoc jest po pierwsze wystarczająca, a po drugie eliminuje potrzebę skierowania do domu pomocy społecznej. Kolegium uważa, że stan zdrowia 89-letniej M. J., mającej problemy ze stawami i miażdżycą, poruszającej się o kulach, ale samodzielnie, daje jej prawo do uzyskania omawianej pomocy społecznej. Oceniając sytuację mieszkaniową i rodzinną strony Kolegium wzięło pod uwagę fakt, że M. J. ma samodzielny pokój z dostępem do kuchni i łazienki oraz obecność i pomoc mieszkającego z nią pasierba. Kolegium podkreśliło, że w świetle przepisu art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, powstanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej warunkowane jest ustaleniem, że dana osoba wymaga całodobowej opieki (z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności), nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, a potrzeba opieki nie może być zapewniona w formie usług opiekuńczych. Kolegium stwierdziło, że tylko łączne spełnienie opisanych przesłanek ustawowych warunkuje przyznanie świadczenia, a warunki ustawowe przydzielenia oczekiwanego świadczenia nie zostały w niniejszej sprawie spełnione. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Z. J., działając w imieniu M. J., podniósł, iż twierdzenie organu II instancji, że skarżąca nie wymaga całodobowej opieki jest sprzeczne z opinią lekarza pierwszego kontaktu. Z. J. oświadczył, że nie jest w stanie sprawować opieki nad M. J. z uwagi na swój wiek i pogarszający się stan zdrowia. Z kolei doraźna pomoc sugerowana przez GOPS, nie jest w jego ocenie wystarczająca do zaspokojenia codziennych potrzeb skarżącej, a nie stać ich na zapewnienie stałej opieki. Obecnie skarżąca oczekuje na orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności. W skardze Z. J. wyjaśnił, że sprawowanie opieki przy utrzymaniu higieny osobistej ciała kobiety – staje się dla niego bardzo krępujące, "po prostu nieetyczne". Pismem z dnia 3 lutego 2012 r. skarżący dołączył orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności M. J., który to stopień niepełnosprawności ustalono od 11 stycznia 2012 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Kolegium wskazało, że stan rodzinny oraz sytuacja mieszkaniowa skarżącej została dokładnie rozpoznana i oceniona Ustalenia jakie poczynił pracownik socjalny pozwoliły organowi I instancji ocenić zakres niezbędnych dla M. J. usług. Zdaniem Kolegium, ustalone okoliczności dają podstawę do przyjęcia, że nie zostały w całości spełnione wszystkie przesłanki zapisane w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, iż w przypadku braku możliwości zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, osoba wymagająca z powodu wieku lub niepełnosprawności pomocy innych osób, może korzystać z usług opiekuńczych i bytowych w formie rodzinnego domu pomocy. Natomiast w dacie orzekania o skierowaniu do domu pomocy społecznej istniała możliwość zapewnienia M. J. usług opiekuńczych. Z kolei orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane w dniu 20 stycznia 2012 r., a więc już po zakończeniu ostateczną decyzją postępowania administracyjnego. Na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 roku Z. J. oświadczył, że M. J. skończyła 90 lat i obecnie bardzo podupadła na zdrowiu. Podał też, że jego matka zginęła w czasie wojny i wówczas miał 6 lat, a kiedy miał 9 lat, a jego siostra 13 lat - ojciec ożenił się z M. J. Podał, że ojciec zmarł 36 lat temu i początkowo M. J. mieszkała w domu, w którym wcześniej mieszkała z ojcem, ale dom ten przejęła jego siostra, która mieszka w nim z rodziną. Podał, że siostra nie pomaga w opiece nad macochą, a nadto, że dom, w którym obecnie mieszka i w którym mieszka także M. J. zaczął budować za życia ojca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.). W szczególności art. 54 tej ustawy stanowi: "Art. 54. 1. Osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej." Mając na względzie treść wyżej wymienionego przepisu Sąd stwierdza, że organy administracyjne obu instancji słusznie wskazały na brak spełnienia wszystkich przesłanek upoważniających do skierowania M. J. do domu pomocy społecznej. Co prawda, do akt sądowych zostało złożone orzeczenie o znacznej niepełnosprawności M. J., nie mniej jednak, co należy podkreślić, organy administracyjne nie mogły wziąć go pod uwagę, gdyż zostało wydane dopiero w dniu 20 stycznia 2012 r., a więc wydaniu zaskarżonej decyzji ostatecznej. W niniejszej sprawie pozostaje istotnym także brak kolejnej przesłanki z art. 54 omawianej ustawy o pomocy społecznej, a mianowicie nie jest spełniona przesłanka braku możliwości zapewnienia pomocy w formie usług opiekuńczych, gdyż – jak ustalono w toku postępowania - organ I instancji może zapewnić M. J. niezbędną pomoc w formie niezbędnych usług opiekuńczych. Sąd podkreśla, że na trafność powyższego stanowiska Sądu, podzielającego stanowisko zajęte przez organy administracyjne w tego rodzaju sprawach, wskazują w szczególności wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 880/10 (opubl. LEX nr 745358): "Umieszczenie w domu pomocy społecznej jest ostatecznością i powinno być poprzedzone oceną możliwości udzielenia pomocy osobie potrzebującej w miejscu jej zamieszkania oraz wnikliwym zbadaniem jej sytuacji rodzinnej" oraz z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt I OSK 812/10 (opubl. LEX nr 745332): "Zapewnienie pobytu w domu pomocy społecznej jest dalej idącą formą pomocy niż przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych. Jeżeli skarżący nie potrzebuje usług opiekuńczych to niedopuszczalne byłoby przyznanie mu świadczenia w postaci skierowania do domu pomocy społecznej. Umieszczenie w domu pomocy społecznej jest ostatecznością." Sąd zauważa także, że złożony przez Z. J. wniosek zawiera twierdzenia jakoby M. J. mieszkała samotnie i miała problemy z pamięcią. Twierdzenia te nie znalazły oparcia w ustaleniach wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w miejscu zamieszkania M. J. Nie należy wykluczyć tego, że w chwili obecnej stan zdrowia M. J. uległ pogorszeniu, nie mniej jednak, co zaznaczono na wstępie rozważań, Sąd dokonuje jedynie kontroli już wydanych decyzji administracyjnych pod względem ich legalności, to jest zgodności z prawem obowiązującym w chwili ich wydania. Sąd zauważa, że na pasierbach – jakimi są w stosunku do M. J. Z. J. i jego siostra - ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do macochy, albowiem uprawnienie do alimentów przysługuje M. J. jako żonie ich ojca, zgodnie z art. 144 § 2 i § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 z późń. zm.), który stanowi: "Art. 144. (...) § 2. Mąż matki dziecka, nie będący jego ojcem, może żądać od dziecka świadczeń alimentacyjnych, jeżeli przyczyniał się do wychowania i utrzymania dziecka, a żądanie jego odpowiada zasadom współżycia społecznego. Takie samo uprawnienie przysługuje żonie ojca dziecka, nie będącej matką dziecka. § 3. Do obowiązku świadczeń przewidzianego w poprzedzających paragrafach stosuje się odpowiednio przepisy o obowiązku alimentacyjnym między krewnymi." W świetle przeprowadzonych wyżej ustaleń i wywodów – Sąd stwierdza, że organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły prawa materialnego oraz nie naruszyły prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a przeto Sąd skargi nie uwzględnił i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł - jak w sentencji.