III SA/Kr 206/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Bożenna Blitek Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2016 r. sprawy ze skargi H. H. na decyzję Wojewody z dnia 23 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania skargę oddala. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2016 r. znak: [...] na podstawie art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2016 r. poz. 722) oraz art. 104 kpa orzekł o wymeldowaniu H. H. z pobytu stałego z lokalu przy al. P w K. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu 11 maja 2015 r. zostało wszczęte na wniosek T. H. postępowanie administracyjne o wymeldowanie H. H. z pobytu stałego z lokalu przy al. P w K. W ww. wniosku T. H. podał, iż H. H. nie zamieszkiwała w wyżej wymienionym lokalu od października 1991 r. Wyjaśnił, iż H. H. wyprowadziła się z lokalu w sposób dobrowolny i trwały oraz nie utrzymywała z nim kontaktu. W dniu 8 lipca 2015 r. odbyła się rozprawa administracyjna, w trakcie której H. H. oświadczyła, że od 1991 r. nie zamieszkuje trwale w lokalu, ale nie dokona dobrowolnego wymeldowania z nieruchomości, ponieważ zamierza ponownie w niej zamieszkać. W dniu 21 lipca 2015 r. H. H. złożyła w Sądzie Rejonowym, Wydział I Cywilny wniosek o zabezpieczenie korzystania z ww. lokalu. Organ wskazał, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalił, że H. H. nie zamieszkuje w lokalu przy al. P w K, a podane przez nią powody niedokonania obowiązku meldunkowego w świetle ustawy o ewidencji ludności nie znajdują uzasadnienia. Organ podkreślił, że czynność wymeldowania nie rodzi skutków prawnych w postaci utraty tytułu prawnego do lokalu, którego dotyczy, gdyż zameldowanie jest tylko potwierdzeniem faktu zamieszkiwania w lokalu. Utrzymanie zameldowania byłoby w przedmiotowym przypadku stanem niezgodnym z faktycznym miejscem pobytu. Zaznaczył, że ustawa o ewidencji ludności nie przewiduje sytuacji utrzymania zameldowania, a jeśli w przyszłości H. H. zamieszka z zamiarem stałego pobytu to wówczas powstanie obowiązek zarejestrowania tego pobytu. W odwołaniu H. H. zarzuciła decyzji z dnia [...] 2015 r. błędy w ustaleniach faktycznych polegające na nieustaleniu powodów opuszczenia przez nią lokalu oraz nieuwzględnienie jej interesu prawnego polegającego na wstrzymaniu się z podjęciem decyzji do czasu rozstrzygnięcia postępowania przed sądem cywilnym. W związku z powyższym wniosła o uchylenie decyzji i jej zmianę w postaci przywrócenia zameldowania na pobyt stały lub przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. Odwołująca się wskazała, iż zameldowanie na pobyt stały jest ważne dla niej z uwagi na przeprowadzany rozwód oraz podział majątku, w którego skład wchodzi przedmiotowy lokal, a T. H. podjął kroki zmierzające do wymeldowania odwołującej się po poinformowaniu go o zamiarze dokonania podziału majątku i zamieszkania w danym lokalu. Wojewoda decyzją z dnia 23 grudnia 2015 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ustawy o ewidencji ludności utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wyjaśnił, że organ I instancji prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na zebranym materiale dowodowym, gdyż wyjaśnienia w danej sprawie były zgodne i jednoznacznie wskazały, że H. H. dobrowolnie opuściła lokal, a stan ten nie uległ zmianie. Organ zaznaczył, że zgodnie z protokołem z dnia 27 maja 2015 r. T. H. stwierdził, że H. H. jest jego żoną, w 1991 r. opuściła lokal w K, pozostawiając po sobie list, w którym poinformowała, że wyjeżdża do Austrii, następnie poszukiwał on żony z pomocą Policji i agencji detektywistycznej K. R. Obecnie T. H. mieszka w lokalu sam, jego syn wyprowadził się 5 lat wcześniej. Przyznał, że żona próbowała ponownie zamieszkać w lokalu, jednak na jego życzenie go opuściła. Od 1991 r. H. H. nie powróciła trwale do lokalu, a od 1993 r. mieszkała w W, przyjeżdżała do K w celu odwiedzin córki i syna, ale nie odbywały się one ww. lokalu. Organ wskazał, że celem uzupełnienia materiału dowodowego pismem z dnia 14 października 2015 r. wystąpił do Sądu Rejonowego o udzielenie informacji, czy w sprawie o zabezpieczenie korzystania z pokoju w ww. lokalu oraz części wspólnej korytarza, kuchni i łazienki zapadło prawomocne rozstrzygnięcie. Sąd Rejonowy poinformował, że postanowieniem z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt [...] oddalił wniosek H. H. Organ wskazał, że za miejsce stałego pobytu uznaje się lokal, którym osoba stale realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe. Powyższego ustalenia dokonuje się w oparciu o całokształt materiału dowodowego zebranego dla ustalenia stanu faktycznego, który zostaje poddany ocenie, a nie tylko na podstawie twierdzeń osoby i jej bliskich. Zdaniem organu odwoławczego, ustalenia organu I instancji dają podstawę do wymeldowania, w związku z tym organ nie znalazł podstaw do uchylenia ani zmiany rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta. Skargę do WSA w Krakowie na powyższą decyzję Wojewody wniosła H. H., zarzucając błędy w ustaleniach faktycznych, polegających na nieustaleniu powodów opuszczenia lokalu oraz nieuwzględnienie jej interesu prawnego polegające na wstrzymaniu się z podjęciem decyzji do czasu rozstrzygnięcia postępowania przed sądem cywilnym. Skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowych decyzji i ich zmianę poprzez przywrócenie zameldowania na pobyt stały lub uchylenie i przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, jak również o zwolnienie z kosztów postępowania sądowego. Skarżąca uzasadniła skargę tym, iż organy przychylając się do wniosku o wymeldowanie z lokalu przy al. P wzmacniają stanowisko T. H. w sprawie rozwodowej, dając wiarę tylko jego wyjaśnieniom w tej sprawie. Skarżąca stwierdziła, że wyjaśnienia T. H. są nieprawdziwe zarówno w sprawie rozwodowej, jak i administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do ww. odpowiedzi H. H. stwierdziła, że organy administracyjne dały wiarę wyjaśnieniom T. H. bagatelizując jej argumenty. Podniosła, iż okoliczności opuszczenia przez nią lokalu były dramatyczne i są one rozpatrywane przez Sąd Okręgowy w ramach postępowania cywilnego. Podkreśliła, że została zmuszona do ucieczki z domu doprowadzona do ostateczności zachowaniem T. H., następnie z uwagi na wymianę zamków w drzwiach nie mogła spokojnie korzystać z mieszkania i nieprawdą jest, że nie była zainteresowana jego losami oraz, że nie chciała z niego korzystać. Błędnym stwierdzeniem było również to, że nie starała się o prawo do przebywania czy korzystania z lokalu, gdyż z toczącej się sprawy przed Sądem Okręgowym wynika, że starała się o podział majątku i określenie sposobu korzystania z mieszkania, a ze względów proceduralnych była zmuszona ponowić wniosek o zabezpieczenie przed sądem, więc nieprawdą jest, że został on merytorycznie rozpoznany i jego odrzucenie nie może stanowić argumentu w sprawie. Na rozprawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej bądź alternatywnie o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy rozwodowej i podziału majątku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016 poz. 718) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym z granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości lub części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę orzeczeń obu instancji, stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2016 r. poz. 722), w szczególności art. 35 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. W art. 28 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności ustawodawca przewidział, że obywatel polski dokonuje zameldowania się na pobyt stały lub czasowy w formie pisemnej na formularzu w organie gminy właściwym ze względu na położenie nieruchomości, w której zamieszkuje, przedstawiając do wglądu dowód osobisty lub paszport. Zgodnie z art. 28 ust. 2 obywatel polski dokonujący zameldowania na pobyt stały lub czasowy przedstawia potwierdzenie pobytu w lokalu, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu na formularzu zgłoszenia pobytu stałego lub formularzu zgłoszenia pobytu czasowego, oraz, do wglądu, dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego właściciela lub podmiotu. Dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu może być w szczególności umowa cywilno-prawna, wypis z księgi wieczystej, decyzja administracyjna lub orzeczenie sądu. Ustęp 3 powyższego artykułu stanowi, że przy zameldowaniu na pobyt czasowy należy wskazać deklarowany okres pobytu w tym miejscu. Zgodnie z art. 28 ust. 4 zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. W świetle art. 33 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności obywatel polski, który opuszcza miejsce pobytu stałego albo opuszcza miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu obowiązany jest wymeldować się. Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 1 powyższej ustawy obywatel polski, który wyjeżdża z kraju z zamiarem stałego pobytu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązany zgłosić swój wyjazd. Zgłoszenie wyjazdu poza granice Rzeczypospolitej Polskiej skutkuje wymeldowaniem z miejsca pobytu stałego i czasowego. Art. 36 ust. 2 stanowi, iż obywatel polski, który wyjeżdża poza granice Rzeczypospolitej Polskiej, bez zamiaru stałego pobytu, na okres dłuższy niż 6 miesięcy, jest obowiązany zgłosić swój wyjazd oraz powrót. Należy zauważyć, że H. H. opuściła miejsce stałego zameldowania i wyjechała do Austrii w 1991 r. Skarżąca powróciła do kraju, ale nie do miejsca stałego pobytu. Odwiedzała swoje dzieci, lecz również nie odbywało się to w lokalu przy al. P. Powyższy stan faktyczny sprawy – zdaniem Sądu – został ustalony przez organy obu instancji w oparciu o pełny materiał dowodowy. Został też prawidłowo oceniony. Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 kpa, ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 kpa, nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia. Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dlań niekorzystnej. W przedmiotowej sprawie organy zebrały i rozpatrzyły cały zebrany materiał dowodowy. Skarżąca kwestionując prawidłowość przeprowadzonego postępowania nie wskazała, jakich dowodów, jej zdaniem, organy nie przeprowadziły. Podnosząc bowiem, że organy mylnie przyjęły, że w sposób dobrowolny opuściła miejsce swojego zamieszkania, podczas gdy, jej zdaniem, okoliczności te były dramatyczne, skarżąca nie wnosiła o przeprowadzenie jakichkolwiek wniosków dowodowych na potwierdzenie tych okoliczności. W orzecznictwie sądów administracyjnych np. w wyroku z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1933/08 NSA orzekł, że nałożenie zgodnie z art. 7 i art. 77 kpa na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie może oznaczać przerzucenia całego ciężaru dowodowego w sprawie na organ. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania. Strona nie może zasadnie oczekiwać, że organ administracji publicznej, niejako w jej interesie, dysponując już określonym materiałem dowodowym, będzie poszukiwał jeszcze innych dowodów, które prowadziłyby do obalenia ustaleń dokonanych na podstawie już zgromadzonych dowodów (tak NSA w wyroku z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2020/06). Skoro skarżąca nie starała się poprzeć swoich twierdzeń jakimikolwiek dowodami, to nie można zasadnie zarzucić organom naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy dawał organom uzasadnione podstawy do orzeczenia o wymeldowaniu H. H. Fakt opuszczenia ww. mieszkania i nieprzebywania w nim skarżąca przyznała podczas rozprawy administracyjnej w dniu 8 lipca 2015 r., w trakcie której oświadczyła, że od 1991 r. nie zamieszkuje trwale w lokalu (k. 45 a.a. I inst.). Same zatem wyjaśnienia skarżącej były już wystarczającym dowodem na potwierdzenie faktu niezamieszkiwania w spornym lokalu. Ponadto został one potwierdzony zeznaniami świadków. Wszystkie inne okoliczności (dlaczego i kiedy jej mąż wystąpił z wnioskiem o wymeldowanie, jaki będzie wynik sprawy rozwodowej i podziału majątku), jak prawidłowo wskazały organy, nie miały i nie mają znaczenia w sprawie o wymeldowanie. Jest ono bowiem jedynie potwierdzeniem faktu, że skarżąca nie przebywa w miejscu, w którym była zameldowana. Istotną okolicznością jest też to, że przez ponad dwadzieścia lat, od 1991 roku aż do dnia 21 lipca 2015 r., tj. do dnia złożenia w Sądzie Rejonowym, Wydział I Cywilny wniosku o zabezpieczenie korzystania z pokoju w ww. lokalu oraz części wspólnej korytarza, kuchni i łazienki (prawomocnie oddalonego postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt [...]), H. H. nie podjęła żadnych kroków prawnych w celu przywrócenia swoich praw do ww. lokalu. Nie tylko zatem w nim nie przebywała ale też do 2015 r. nie starała się o prawo do korzystania z niego. Podjęte natomiast w 2015 r. działania prawne zmierzające do umożliwienia skarżącej korzystania z części lokalu okazały się nieskuteczne. Z kolei postępowanie o rozwód nie jest kwestią prejudycjalną dla "wstrzymania się" przez organ z podjęciem decyzji do czasu rozstrzygnięcia postępowania przed sądem cywilnym, ani podstawą do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie z art. 56, czy art. 123 - 126 ppsa, w tym szczególnie art. 125 § 1 pkt 1 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż H. H. nie dopełniła obowiązku wymeldowania się z pobytu stałego w lokalu przy al. P. Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 28 ust. 4 ww. ustawy zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Zmiana w tym zakresie nie ma więc wpływu na własność lokalu. Mając tę okoliczność na względzie Sąd uznał, że organy administracyjne swymi decyzjami zlikwidowały trwającą od wielu lat w stosunku do skarżącej fikcję meldunkową. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji nie dopuszczono się tego rodzaju uchybień, które miałyby wpływ na wynik sprawy, a przeprowadzona analiza ustaleń dokonanych przez organy obu instancji wskazuje na to, że organy wyjaśniły wszystkie okoliczności mające znaczenie dla stwierdzenia tego, czy w rozpatrywanym przypadku spełnione zostały ustawowe przesłanki do orzeczenia o wymeldowaniu skarżącej z przedmiotowego lokalu. W kontrolowanym postępowaniu strony, w tym skarżąca, miały zapewniony czynny udział, który przejawiał się w możliwości zapoznawania się z aktami sprawy, wnoszeniu pism procesowych, zgłaszania wniosków dowodowych oraz środków odwoławczych, a także doręczaniu pism procesowych. Dlatego niezasadnie skarżąca zarzuciła organom nieustalenie powodów opuszczenia przez nią ww. lokalu (które, jak zaznaczyła w skardze, dopiero "postara się wykazać"). Wojewoda przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji, podjął kroki zmierzające do jego uzupełnienia, nie naruszając art. 136 kpa, zrelacjonował zarzuty podniesione w odwołaniu, a następnie na podstawie całokształtu akt sprawy wydał rozstrzygnięcie, które uzasadnił zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa, co pozwoliło stronom i sądowi na zapoznanie się z ustaleniami dokonanymi przez organ oraz motywami podjętego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe okoliczności, należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania ani też prawa materialnego. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.