III SA/Kr 21/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Ewelina Dziuban po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 19 listopada 2024 r.; nr 6/EU-O/2024 w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przedmiotem skargi P. K. (dalej "skarżący") była decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z 19.11.2024 r. (nr 6/EU-O/2024) utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Wieliczce z 14.05.2024 r. (nr EAH.1242.15.EU.18) w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe w związku ze zwolnieniem ze służby. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: 1. Pismem z 19.11.2018 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Wieliczce z żądaniem wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za lata 2010-2013 r. w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji wraz z odsetkami. Uzasadniając swoje żądanie powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, opublikowany w dniu 06.11. 2018 r. (Dz. U. z 2018 roku, poz. 2102), zgodnie z którym, art. 115a ustawy z 06.04.1990 r. o Policji (aktualny publikator Dz.U. 2025 r., poz. 636, dalej: u.o.P) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Komendant Powiatowy Policji w Wieliczce decyzją z 14.05.2024 r. (EAH.1242.15.EU.18) odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W uzasadnieniu wskazał, że utrata mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją następuje dopiero z chwilą wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (K 7/15), a nie wcześniej. Na tej podstawie stwierdził, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części art. 115a u.o.P. w zakresie wielkości "przelicznika" 1/30, nie miało charakteru prawotwórczego tj. nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości tj. obliczonego wg przelicznika 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia. W konsekwencji organ przyjął, że skoro w dacie zwolnienia ze służby wypłacono w całości byłemu policjantowi przysługujący mu wówczas ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy, to jego uprawnienie zostało zrealizowane i aktualnie nie przysługuje mu prawo do wypłaty wyrównania tego świadczenia. 3. W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji skarżący zarzucił: a) naruszenie art. 190 ust. 3-4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji poprzez błędną jego wykładnie polegającą na przyjęciu, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. nie ma wpływu na sytuację skarżącego, podczas gdy prawidłowa wykładania prowadzi do wniosku, że przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma skutki ex tunc, a organ winien na wniosek skarżącego doprowadzić swoim działaniem do powstania stanu zgodnego z prawem; b) naruszenie art. 115a ustawy o Policji poprzez błędną jego wykładnie polegającą na przyjęciu, że skoro ustawodawca nie określił nowego wskaźnika niezbędnego do ustalenia wysokości należnych ekwiwalentów, brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącego, podczas gdy prawidłowa wykładania prowadzi do przyjęcia, że organ jest kompetentny do ustalenia wskaźnika we własnym zakresie i obowiązany do wypłaty ekwiwalentów pieniężnych w wysokości odpowiadającej utraconemu prawu do urlopu wypoczynkowego; c) obrazę przepisów postępowania, mającą istotne znaczenie dla wyniku rozpoznawanej sprawy tj.: art. 6, 7, 8 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie prowadzące do utrwalenia stanu niezgodnego z Konstytucją RP i nie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy; W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że przepis uznany przez TK za niekonstytucyjny ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie, a bierna postawa ustawodawcy który nie wprowadził w życie nowego uregulowania, nie usprawiedliwia stosowania przez organ niekonstytucyjnej normy prawnej. 4. Decyzją z 19.11.2024 z Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. Wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 25.02.2013 r. na podstawie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Wieliczce z 30.01.2013 r. Skarżącemu wypłacono ekwiwalent pieniężny w łącznej kwocie 20.657,66 brutto, tj. za 116 dni niewykorzystanych urlopów, ustalony przy zastosowaniu "przelicznika" w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego - na podstawie art. 115a u.o.P. w brzmieniu obowiązującym w dniu wypłaty. Organ odwoławczy wskazał, w dniu 01.10. 2020 r. weszła w życie ustawa z 14.08.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610). W świetle przepisów powołanej ustawy, w stosunku do funkcjonariuszy zwolnionych ze służby przed dniem 06.11. 2018 r. znajdują zastosowanie przepisy dotyczące ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe z zastosowaniem przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia za jeden dzień niewykorzystanego urlopu. Komendant Wojewódzki wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 pkt 16 przywołanej ustawy z 14.08.2020 r. art. 115a u.o.P. otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Z kolei zgodnie z art. 9 ust. 1 przywołanej ustawy z 14.08.2020 r., przepis art. 115a u.o.P. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 06.11 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 06.11.2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 06.11.2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów u.o.P. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 06.11.2018 r W konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego, od 01.10.2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 06.11.2018 r, zastosowanie znajdą wyłącznie przepisy w brzmieniu dotychczasowym dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym w dniu zwolnienia ze służby "przelicznikiem" 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego). Organ odwoławczy uznał, że nowy przepis art. 115a ustawy o Policji jak również przepisy przejściowe powołanej ustawy z 14.08.2020 nie przyznają policjantowi zwolnionemu ze służby przed 06.11.2018 r. prawa do wyrównania wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Na podstawie przepisów obowiązujących od 01.10.2020 r., organ nie jest zatem upoważniony do dokonania wypłaty uzupełniającej. Komendant Wojewódzki podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie czynność materialno-techniczna naliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy nie może zostać zrealizowana ze względu na brak podstawy prawnej. Z kolei odmowa wypłacenia wyrównania winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez właściwy organ pierwszej instancji - na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z 30.10.2018 r. sygn. akt K 7/15 odnoszącego się do przedmiotowego zagadnienia. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował obowiązujące po 01.10 2020 r. przepisy odnoszące się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby przed 06.11.2018 r. i wobec braku możliwości naliczenia i wypłaty wyrównania słusznie wydał stronie decyzję odmawiającą wypłaty wnioskowanego przez nią wyrównania. 5. W skardze na opisaną decyzję skarżący powtórzył zarzuty i argumenty zawarte w odwołaniu (por. punkt 3 niniejszego uzasadnienia. Wniósł uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. 6. W odpowiedzi na skargę organ domagał się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonych decyzji wykazała, że akty te naruszają prawo w sposób nakazujący pozbawienie ich mocy wiążącej. Wyrokiem z 30.10 2018 r., (sygn. akt K 7/15, ogłoszonym w Dzienniku Ustaw w dniu 6 listopada 2018 r., poz. 2102) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem wyroku była utrata z dniem 06.11 2018 r. (data publikacji w Dzienniku Urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w części, w jakiej określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia funkcjonariusza, jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Organ odwoławczy wskazywał, że nowelizacja art. 115a ustawy o Policji dokonana ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw nie dotyczy ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy w odniesieniu do policjanta zwolnionego ze służby przed dniem 06.11 2018 roku. Sąd rozstrzygając spór w danej sprawie musi więc zbadać, czy istnieje możliwość przeliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres przed 06.11. 2018 r. w sposób zgodny z wyrokiem Trybunału, jak chce tego skarżąca, czy też brak jest podstaw prawnych do przeliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z zastosowaniem przelicznika 1/21 (jako, że brak jest nowych przepisów ustawowych, które zastępowałyby "niekonstytucyjny" przelicznik 1/30), jak twierdzą organy administracyjne obu instancji. Sąd stwierdził, że istnieje możliwość ponownego wyliczenia należnej kwoty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, ponieważ na sposób wyliczenia tej kwoty wskazuje wprost uzasadnienie powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy powinien stanowić równowartość niewykorzystanych urlopów, a więc zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest to "zastępcza forma" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożność realizacji tego świadczenia w naturze. Podstawową formą realizacji prawa do wypoczynku, gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji, jest faktyczne wykorzystanie urlopu, jednak ze względu na wykonywanie obowiązków służbowych, a więc okoliczności od funkcjonariusza niezależnych, może dojść do sytuacji, że nie wykorzysta on przysługującego mu urlopu przed ustaniem stosunku pracy. Wtedy, jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Należy wszakże podkreślić, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby i nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika wprost z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia – w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Z uzasadnienia wyroku TK wynika zatem wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy, po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu, tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby obliczonego w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Ilość należnego i niewykorzystanego urlopu należy więc pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem TK) ostatniego 1 dnia roboczego przysługującego skarżącej na dzień zwolnienia ze służby. Art. 9 ust. 1 ustawy z 14.08.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach stanowi: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 06.11.2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 06.11.2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed 06.11.2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 06.11 2018 r. oraz od 06.11 2018 r.". Organy ponownie rozpoznając sprawę są zobowiązane wziąć pod uwagę ten przepis, jako że określa on stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji. Przepis ten mówi o tym, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 06.11 2018 r. ustala się nie w wysokości wynikającej z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 06.11. 2018 r., a jedynie na zasadach wynikających z tej ustawy. Posłużenie się przez ustawodawcę takim sformułowaniem jednoznacznie wskazuje, że jego celem nie było nakazanie wypłacania ekwiwalentu w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wykładnia przeciwna wskazanego przepisu prowadziłaby do wniosku, że ustawodawca powtórzył niekonstytucyjne zapisy ustawy, wbrew wyrokowi TK z dnia 30 października 2018 r. i tym samym mamy do czynienia ze zjawiskiem tzw. "wtórnej niekonstytucyjności". Zjawisko to polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (K. Kos, O pojęciu wtórej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, nr 2 (42), s. 21) i próbuje, w tym wypadku za pomocą przepisów przejściowych, ograniczyć zakres zastosowania orzeczenia Trybunału, naruszając tym samym art. 190 ust. 1 Konstytucji (moc powszechnie obowiązująca wyroków TK). Ze względu na przywołane wyżej argumenty należy uznać wykładnię dokonaną przez organy Policji za błędną. Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach powodują, że przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji - sądy, organy administracji publicznej, w tym także organy Policji, powinny wziąć pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, co podkreślały już wcześniejsze wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. NSA w wyrokach z 03.09.2024 r., sygn. akt III OSK 2861/23 i z 14.11.2024 r., sygn. akt III OSK 2820/23). Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 06.11.2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 06.11.2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go według zasad podanych w ustawie o Policji, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK z 30.10 2018 r. (sygn. akt K 7/15). W niniejszej sprawie dni urlopu przysługującego skarżącej należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 p.p.s.a., w szczególności mając na względzie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby, przyznany za pracę ponad wymiar, otrzymuje ekwiwalent pieniężny) i dokonają wyliczenia i wypłaty skarżącemu części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (pracownikowi przysługuje prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów oraz maksymalnych norm czasu pracy) i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, przyjmując że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu, jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Osobno odnieść należy się do żądania wypłaty odsetek, których wypłaty domagał się skarżący we wniosku. Jak wskazał NSA w wyroku z 03.02.2015 r. (sygn. akt I OSK 1467/13) droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie zarezerwował dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym (także wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA 1713/97). Przepisy ustawy o Policji nie przewidują prawa funkcjonariusza do odsetek za niewypłacenie mu w terminie uposażenia, ekwiwalentu lub innych świadczeń ze stosunku służbowego. Roszczenie odsetkowe w sprawie jest zatem oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i przynależy do drogi przed sądem powszechnym. Stanowisko wyrażone w tym zakresie przez organ odwoławczy ocenić należało więc jako prawidłowe. Mając jednak na względzie naruszenie przez organy administracyjne obu instancji przepisów prawa materialnego, tj. przepisów Konstytucji RP, w szczególności art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, poprzez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, Sąd w pkt 1 sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.