III SA/Kr 2148/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Janusz Bociąga (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 listopada 2014r. nr [ ] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego skargę oddala Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 listopada 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] 2014 r. znak [...] orzekające o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonej w M, ozn. jako dz. ew. zmod. nr [...], obj. Kw nr [...] oraz jako dz. ew. zmod. nr [...], obj. Kw nr [...] od nieruchomości ozn. jako działka ew. zmod. nr [...], obj. Kw nr [...] na kwotę 4 000 zł oraz obciążeniu kwotą 2 000 zł Gminę oraz kwotą 2 000 zł J. S. Organ odwoławczy ustalił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2014r. orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w M, ozn. jako: dz. ew. zmod. nr [...], obj. Kw nr [...] oraz jako dz. ew. zmod. nr [...], obj. Kw nr [...] - stanowiącej własność Gminy od nieruchomości oznaczonej jako działka ew. zmod. nr [...], obj. Kw nr [...], stanowiącej własność J. S. Następnie Wójt Gminy postanowieniem orzekł o ustaleniu kosztów tego postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 4000 zł oraz o obciążeniu kwotą 2000 zł. Gminę oraz kwotą 2000 zł. J. S. Na powyższe postanowienie zażalił się J. S. zarzucając, że obciążenie go kosztami rozgraniczenia uważa za nieuzasadnione i wnosi o uchylenie postanowienia w tej sprawie. J. S. wyjaśnił, że w jego ocenie, postępowanie zostało wszczęte na wniosek Gminy, a zgodnie z wszelkimi przesłankami winno być wszczęte z urzędu (cel publiczny), to Gmina w całości powinna w całości pokryć koszty rozgraniczenia, gdyż koszty te zostały w całości poniesione w interesie Gminy. W dalszej części zażalenia J. S. opisał przebieg postępowania związanego z rozgraniczeniem ww. nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zażalenie J. S. nie zasługuje na uwzględnienie i postanowieniem z 5 listopada 2014r. utrzymało w mocy przedmiotowe postanowienie Wójta Gminy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotny jest fakt, że toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe, zakończone decyzją z dnia [...] 2014r., którą Wójt Gminy orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w M, ozn. jako: dz. ew. zmod. nr [...], obj. Kw nr [...] oraz jako dz. ew. zmod. Nr [...], obj. Kw nr [...] - stanowiącej własność Gminy od nieruchomości ozn. jako działka ew. zmod. Nr [...], obj. Kw nr [...], stanowiącej własność J. S. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie ma zastosowanie zasada określona w art. 152 kc., stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych i orzekło jak w sentencji niniejszego postanowienia. Uznając, że obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego po 2 000 zł Gminę i J. S. jest prawidłowe, zgodne z prawem. J. S. zaskarżył powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący postanowieniu temu zarzucił naruszenie prawa i praworządności, a w szczególności art. 7, art. 77 1 oraz art. 262 § 1 K.p.a. i na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia poprzedzającego jego wydanie. Wskazał, że pomimo przedstawienia w zażaleniu do Kolegium okoliczności, które mają wpływ na niewłaściwe ustalenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego przez Wójta Gminy organ odwoławczy w żaden sposób nie odniosło się do nich. Przedmiotem rozgraniczenia były nieruchomości Gminy, w tym droga z nieruchomością skarżącego, a organem prowadzącym postępowanie jest Wójt Gminy, co czyni jego obawy odnośnie utraty dostępu działki [...] do drogi publicznej. Zarzucił organowi naruszeniem obowiązku wynikającego z dyspozycji art. 7 K.p.a zobowiązującego m. in. z urzędu do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art. 77 1 K.p.a zobowiązującego z kolei, aby w postępowaniu rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stwierdził, że zasadniczą kwestią w sprawie jest ustalenie wnioskodawcy inicjującego postępowanie rozgraniczeniowe, a więc ustalenie czy do rozgraniczenia doszło na wniosek strony, czy też nastąpiło to z urzędu. Ponadto w ocenie skarżącego organ nie zwrócił również uwagi na sygnalizowane w zażaleniu, argumenty odnośnie samej zasadności prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Brak sporu odnośnie istniejącej granicy między działkami skarżących, a działką należącą do Gminy w aspekcie zasadności wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego może mieć znaczenie dla kwestii kosztów tak uruchomionego postępowania rozgraniczeniowego. Skarżący podniósł jeszcze, że są niejasności i sprzeczności w materiale dowodowym oraz wydanych przez organ I instancji rozstrzygnięciach tj: w decyzji rozgraniczeniowej, oraz decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe. Zakwestionował również działania upoważnionego geodety i upoważnionych przez Wójta pracowników Urzędu Gminy. Wskazał że w sprawie mamy do czynienia z dwuznaczną sytuacją, w której Wójt Gminy (organ właściwy miejscowo) wszczął postępowanie rozgraniczeniowe na wniosek Wójta Gminy (przedstawiciel Gminy). Sytuacja ta wraz z całością działań organu I instancji w niniejszej sprawie oraz pobieżny sposób rozpatrzenia zażalenia przez organ II instancji, na podstawie którego wydano skarżone postanowienie stanowi naruszenie ogólnych zasad K.p.a, a w szczególności zasady prowadzenia postępowań w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz wynikających z niej innych zasad, które nie zostały wprost skodyfikowane w polskim ustawodawstwie, ale ich istnienie wynika z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, m.in.: zasada przewidywalności rozstrzygnięć administracyjnych; zakaz nadużywania uprawnień; zasada proporcjonalności; zasada równości stron; zasada uczciwości. Stwierdził, że obarczenie, w postanowieniu o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego, skarżącego winą za "nieudane" rozgraniczenie jest niezasadne. Stwierdził, że potwierdzenie prawa własności Gminy do "spornego gruntu" zakończy się dla skarżącego brakiem dojazdu do działki [...], gdyż sporny grunt nie jest drogą. Następnie podniósł, że strona nie ma obowiązku ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego dotyczącego rozgraniczenia, jeśli zostało ono wszczęte z urzędu, zaś w sprawie, rzuca się w oczy brak wniosku strony o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. W postanowieniu o kosztach rozgraniczenia oraz decyzjach wydanych przez Wójta nie wskazano kto jest wnioskodawcą, jedynie w postanowieniu Wójta znak: [...] z dnia [...] 2014r. o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego mamy wzmiankę bez przywołania stosownego dokumentu cyt: "Wójt Gminy postanawia wszcząć na wniosek Gminy postępowanie rozgraniczeniowe " Zdaniem skarżącego z materiału dowodowego nie wynika, że stroną wnoszącą o rozgraniczenie była Gmina, jest wręcz przeciwnie niż twierdzi SKO, bo przecież rozgraniczenie zostało wszczęte z inicjatywy Wójta Gminy czyli z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływana dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do wniosku, że zarzuty skargi nie są zasadne, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia było ustalenie kosztów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Zgodnie z art. 264 § 1 k.p.a. jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. W przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn.. akt I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 26), zgodnie z którą "organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 262 par. 1 pkt 2 Kpa, może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 Kodeksu cywilnego), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania". W uzasadnieniu powyższej uchwały Sąd wskazał, że "w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 k.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że kryterium "interesu prawnego" musi dotyczyć interesu prawnego jednostki, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 - ONSA 1997, Nr 2. poz. 89). Zatem uznać należy, że branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w jego interesie. Reasumując, należy stwierdzić, że art. 152 Kodeksu cywilnego stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia, także w przypadku, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Należy wszakże mieć na względzie, że w postępowaniu administracyjnym będzie miał również zastosowanie art. 262 par. 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę /strony/ a organ administracyjny. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, a więc w przypadku kosztów rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 Kodeksu cywilnego. Przepis ten (art. 262 par. 1 k.p.a.) wyklucza natomiast możliwość przyznania przez organ administracyjny zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami. Kwestia ta zresztą nie budzi wątpliwości w literaturze przedmiotu (por. np. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, str. 880-882; Cz. Martysz, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Zakamycze 2005, str. 582, jak i w orzecznictwie sądowym - por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2000 r., II SA/Gd 2016/98 - Palestra 2001 nr 7-8 str. 206). Konsekwentnie więc należy przyjąć, że na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej (np. wynagrodzeniu upoważnionego geodety) i obciążyć kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ, po połowie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 Kodeksu cywilnego. Koszty rozgraniczenia obejmują wynagrodzenie geodety, wydatki poniesione za sporządzenie map i innych dokumentów oraz znaków granicznych, a także na przeprowadzenie dowodów w toku postępowania. Do tych kosztów nie można natomiast zaliczyć innych kosztów poniesionych przez stronę z jej wyboru, np. kosztów zastępstwa procesowego, które nie są kosztami rozgraniczenia, a ponadto wówczas orzeczenie organu dotyczyłoby w tej mierze zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że niesporne jest, że Wójt Gminy w zakresie wszczętego postępowania rozgraniczeniowego orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w M, oraz orzekł o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości dz. ew. nr [...] i dz. ew. nr [...]. W ocenie sądu ma rację organ odwoławczy, że nie był uprawniony w tym postępowaniu do badania prawidłowości decyzji rozgraniczeniowej i decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego a co za tym idzie do orzekania, czy faktycznie istniał spór graniczny pomiędzy właścicielami dzielonych nieruchomości. Niemniej jednak, wbrew twierdzeniu skarżącego, spór istniał skoro do pełnego rozgraniczenia nie doszło. W sprawie kosztów postępowania organ orzeka odrębnie, nie łącząc tego z załatwieniem sprawy w drodze wydania decyzji. W sprawie kosztów wydaje się zatem odrębne postanowienie, które ma samodzielny byt, dotyczy kwestii incydentalnej. Dla rozstrzygnięcia sprawy kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie ma kluczowego znaczenia ustalenie wnioskodawcy rozgraniczenia, gdyż postanowienie o ustaleniu wysokości kosztów postępowania określa je odpowiednio do okoliczności sprawy, a więc żądań stron, ich interesu, czy spowodowania dodatkowych kosztów z winy którejś ze stron postępowania. Strony postępowania uzyskują korzyści dzięki rozgraniczeniu, pewność przebiegu granic miedzy nieruchomościami, zatem niedecydujące jest w sprawie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, kto wystąpił z żądaniem jego wszczęcia, ale kto faktycznie uzyskał obiektywną korzyść. Sąd podziela stanowisko, że ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli bez względu na to, czy akceptują oni ustalone granice, czy też nie. Nie jest uprawnione twierdzenie, iż interes prawny w postępowaniu rozgraniczeniowym posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania oraz, że postępowanie toczy się tylko w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie. W przypadku kosztów postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na żądanie jednej ze stron należy uznać, że zostały one poniesione w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Sąd podziela stanowisko organów, iż przedmiotowe postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek Gminy, co wynika jednoznacznie z postanowienia o wszczęciu postepowania. Przedmiotowe rozgraniczenie nie wynikało z ustawowego obowiązkiem organu, ale z konkretnego interesu Gminy do ustalenia granic jej działek. W tych okolicznościach sprawy zaskarżone postanowienie, w ocenie sądu jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Z zestawienia art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art.152 k.c. wynika zatem, iż koszty postępowania administracyjnego o rozgraniczenie, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają właścicieli obu rozgraniczanych nieruchomości po połowie. Interes prawny J. S. w postępowaniu rozgraniczeniowym jest niewątpliwy. Nie kwestionuje on faktu, że jest właścicielem jednej z rozgraniczanych nieruchomości. W związku z tym zasadne było obciążenie J. S. kosztami postępowania rozgraniczeniowego w połowie. Biorąc pod uwagę powyżej przedstawioną argumentację, Sąd uznał wniesione w niniejszej sprawie skargi za bezzasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji