III SA/Kr 221/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Wiesław Kuśnierz Sędziowie: WSA Grażyna Firek (spr.) WSA Inga Gołowska Protokolant: specjalista Bożena Piątek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w W na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 21 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] 2017 r., [...] nałożył na A p. z o.o. z siedzibą w W karę w wysokości 550 zł. W uzasadnieniu opisano naruszenie polegające na skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku – o czas powyżej 15 minut do godziny oraz za każdą rozpoczętą następną godzinę (w liczbie 5). Wskazano, że w dniu 14 września 2017 r. zatrzymano do kontroli ciągnik siodłowy z naczepą. Na podstawie okazanych dokumentów i oświadczenia kierowcy ustalono, że w czasie kontroli wykonywano krajowy transport drogowy. W wyniku analizy karty kierowcy i tachografu stwierdzono, że kierowca skrócił tygodniowy czas odpoczynku o 5 godzin i 53 minuty. Organ przytoczył dalej przepisy rozporządzenia WE 561/2006 oraz wskazał, że nie znajdują w sprawie zastosowania art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym. We wniesionym w terminie odwołaniu A p. z o.o. zarzuciła naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań wnioskowanych przez stronę świadków: M. Z., K. T. oraz L. K., mimo iż okoliczności faktyczne ustalone na podstawie zeznań tych osób miały istotne znaczenie dla sprawy oraz poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów, załączonych do pisma strony z dnia 16 października 2017 r., mimo iż okoliczności faktyczne ustalone na podstawie dokumentu miały istotne znaczenie dla sprawy; - 92a ustawy o transporcie drogowym przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do nieprawidłowości, sprecyzowanych w załączniku nr 3, l.p. 5.4.1. i 5.4.2. ustawy, dotyczących skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku – o czas powyżej 15 minut do godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę; - 93 ust. 3 w zw. z art. 92b i art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania, pomimo wystąpienia okoliczności, określonych w art. 92b i art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, względnie o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją [...], wydaną dnia 21 grudnia 2018 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Organ opisał ustalenia faktyczne oraz obszernie omówił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Następnie wskazał, że zeznania kierowcy dokładnie opisują naruszenie, a przeprowadzenie kolejnych dowodów na bliżej niesprecyzowaną okoliczność faktyczną zmierzałoby jedynie do przedłużenia postępowania. Strona nie wskazała, dlaczego organ miałby przeprowadzić dowód z przesłuchania wskazanych świadków, nie podała, kim są te osoby, dlaczego akurat one mają zostać przesłuchane. To organ w ramach swobody oceny materiału dowodowego ocenia sprzeczności, wynikające z materiału dowodowego. Zeznania kierowcy były złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, nadto podpisany protokół przesłuchania świadka jest dokumentem urzędowym. Zdaniem organu odwoławczego inspektor wojewódzki zgromadził konieczne dowody, prawidłowo ocenił zebrany materiał i ustalił stan faktyczny. Dalej wskazano, że strona nie przedstawiła żadnych dowodów, mogących ją zwolnić z odpowiedzialności na podstawie 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Spółka nie przedstawiła też żadnych okoliczności, mogących obalić ustalenia organu pierwszej instancji, wszystkie okoliczności, związane z naruszeniem l.p. 5.4 załącznika nr 3 do ustawy były okolicznościami, na które przedsiębiorca miał wpływ i mógł je przewidzieć. A Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję, zarzucając w niej naruszenie: - art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, co w konsekwencji spowodowało, że przed wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji strona pozbawiona została prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co w efekcie spowodowało naruszenie art. 6 i art. 8 k.p.a.; - art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań wnioskowanych przez stronę świadków: M. Z., K. T. oraz L. K., a także A. C., mimo iż okoliczności faktyczne ustalone na podstawie zeznań tych osób miały istotne znaczenie dla sprawy oraz poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów, załączonych do pisma strony z dnia 16 października 2017 r., mimo iż okoliczności faktyczne ustalone na podstawie dokumentu miały istotne znaczenie dla sprawy; - 92a ustawy o transporcie drogowym przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do nieprawidłowości, sprecyzowanych w załączniku nr 3, l.p. 6.2.1 ustawy, dotyczącego niezarejestrowania za pomocą urządzenia na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi; - 93 ust. 3 w zw. z art. 92b i art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania, pomimo wystąpienia okoliczności, określonych w art. 92b i art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity : Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W wypadku niestwierdzenia takich wad, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Przepisem prawa materialnego, na podstawie którego wydana została zaskarżona decyzja jest art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, stosownie do którego podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10 000 złotych za każde naruszenie. Jednocześnie kolejne (art. 92b, art. 92c) przepisy ustawy wskazują negatywne przesłanki administracyjnej odpowiedzialności podmiotu, wykonującego przewóz, wśród których znajdują się np. zapewnienie właściwej organizacji i dyscypliny pracy (art. 92b ust. 1), wystąpienie naruszenia wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, nałożenie kary przez inny uprawniony organ albo upływ dwóch lat od dnia ujawnienia naruszenia (art. 92c ust. 1 pkt 1-3). Powyższe normy prawa materialnego określają krąg okoliczności istotnych w sprawie, które muszą zostać ustalone przez organy administracji publicznej. Ustalenia muszą odbywać się zgodnie z wymogami procedury administracyjnej. Organy muszą zatem uczynić zadość wymogowi art. 7 k.p.a., stosownie do którego w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na organach spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), dopiero bowiem na podstawie całokształtu materiału dowodowego możliwa jest ocena, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Powyższe przepisy należy czytać łącznie z art. 75 § 1 k.p.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W niniejszej sprawie strona kilkakrotnie składała wnioski dowodowe (pismo z dnia 16 października 2017 r., odwołanie) o przesłuchanie trzech nowych świadków oraz o ponowne przesłuchanie kierowcy A. C. Wskazany został adres do doręczeń wszystkich tych osób, a nadto sprecyzowana została teza dowodowa: jak wyraźnie podnosiła strona, za pomocą dowodu z przesłuchania świadków miało zostać wykazane m. in. zaistnienie negatywnych przesłanek nałożenia kary, o których mowa w art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Powyższy wniosek dowodowy nie był dotknięty żadnymi brakami. Organ otrzymał informację, w jaki sposób może wezwać świadków, a nadto wyraźnie zostało mu zakomunikowane, na jakie okoliczności mają to być dowody. Jak wyżej wskazano, negatywne przesłanki nałożenia kary administracyjnej z całą pewnością należą do istotnych okoliczności sprawy, których ustalenie jest obowiązkiem organu administracji publicznej. Ponieważ nie istniały formalne przeszkody dla przeprowadzenia zawnioskowanych dowodów, jedynym powodem, dla którego organ w świetle art. 75 § 1 k.p.a. mógł odmówić przeprowadzenia dowodów byłaby sytuacja, w której dana okoliczność zostałaby już wyczerpująco, w sposób nie pozostawiający wątpliwości wyjaśniona. Jak bowiem wskazuje orzecznictwo, szeroki zakres środków dowodowych możliwych do przeprowadzenia w sprawie na podstawie art. 75 k.p.a. nie powoduje konieczności ich przeprowadzenia, jeśli dana okoliczność została już wyjaśniona w oparciu o inny dowód i nie został on podważony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2017 r., II OSK 2611/16). Rozumieć należy to w ten sposób, że organ może odmówić przeprowadzenia dowodu, jeżeli strona za pomocą zgłaszanego dowodu ma zamiar udowodnić okoliczności już udowodnione, a zatem dotychczas zebrane dowody potwierdzają tezę dowodową wnioskującego, z materiału już zgromadzonego wynikają fakty zgodne z ową tezą. Wówczas zgłaszane nowe dowody nie mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a ich dopuszczenie skutkowałoby tylko przedłużeniem postępowania. Nie ma natomiast podobnej możliwości odmowy dopuszczenia dowodu wówczas, gdy za jego pomocą strona zamierza wykazać coś przeciwnego niż wynika z dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego. Wówczas organ jest uprawniony do odmowy jedynie w sytuacji, gdy przeprowadzenie dowodu byłoby sprzeczne z prawem bądź gdy byłoby ewidentne, że dany dowód sprawy nie dotyczy, nie przyczyni się do jej wyjaśniania. Jeżeli jednak np. strona wnioskuje o przesłuchanie świadka i za pomocą tego dowodu pragnie wykazać inne zdarzenia (odmienny stan faktyczny) niż mógłby wynikać z dotychczas zebranych dowodów, wówczas organ ma obowiązek taki dowód dopuścić i go przeprowadzić. W przeciwnym wypadku materiał dowodowy sprawy będzie niekompletny, nie zostanie zgromadzony wyczerpująco. Tylko zaś na podstawie całokształtu materiału dowodowego, tzn. wszystkich dostępnych dowodów, mających znaczenie dla wyjaśnienia istoty sprawy organ ma prawo ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona, co wynika z art. 80 k.p.a. Całkowitym nieporozumieniem jest wyjaśnienie organu, który argumentując pominięcie wniosków dowodowych odwołał się do swobodnej oceny dowodów. Dopuszczenie danego dowodu nie oznacza wcale, że organ ma obdarzyć go wiarygodnością; wprost przeciwnie, organ na podstawie wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania wskazuje, którym dowodom dał wiarę, a których nie przyjął za podstawę ustaleń faktycznych. Jednakże ocena mocy dowodowej poszczególnych dowodów musi odbyć się w kontekście całego i prawidłowo zgromadzonego materiału. Odnosić się może tylko do dowodów dopuszczonych i przeprowadzonych. W żadnym wypadku organ nie jest uprawniony, by odmawiając przeprowadzenia dowodu zasłaniać się zasadą swobodnej oceny materiału dowodowego. W niniejszej sprawie obowiązkiem organów obu instancji było przede wszystkim dopuszczenie dowodu z przesłuchania trzech nowych w sprawie świadków. Nie było żadnej podstawy, aby tych dowodów nie przeprowadzać. W szczególności, skoro strona zamierza za ich pomocą wykazać fakty przeciwne do przyjętych za ustalone przez organ, te dowody uznać trzeba za przydatne do wyjaśnienia sprawy, być może bowiem stan faktyczny nie został prawidłowo wyjaśniony. Odmowa przeprowadzenia tych dowodów, która nota bene nie została wyrażona przez organy w prawidłowej procesowej formie (nie zapadło postanowienie o odmowie), stanowi naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a wada ta w oczywisty sposób mogła wpłynąć na treść ustaleń faktycznych i w konsekwencji wynik sprawy. Nieco odmiennie należy podejść do wniosku o przesłuchanie kierowcy A. C., ten bowiem składał już zeznania. Niemniej jednak, jeżeli zeznania wskazanych świadków byłyby wiarygodne i jednocześnie sprzeczne z wersją, przedstawianą przez wskazanego kierowcę, organ winien rozważyć powtórne jego przesłuchanie w celu wyjaśnienia rozbieżności. Z powyższego względu skarga zasługiwała na uwzględnienie. Nie potwierdził się natomiast zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Strona nie wskazała, jakie konkretnie czynności miałaby podjąć, gdyby zawiadomiono ją o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego, nadto organ odwoławczy nie przeprowadził dodatkowych dowodów, a zatem okoliczności sprawy nie świadczą o tym, aby wskazane naruszenie mogło mieć wpływ na jej wynik. Materiał dowodowy był ten sam jak na etapie sporządzania odwołania, wobec czego strona już do jego całości mogła się odnieść. Na obecnym etapie sprawy nie jest możliwe ocenienie zasadności podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego. Prawidłowe zastosowanie norm materialnoprawnych możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy zgromadzony zostanie pełny materiał dowodowy i organ poczyni trafne ustalenia faktyczne. Tego elementu w sprawie zabrakło, zatem dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego można będzie rozważać, czy zaistniały podstawy do zastosowania wskazanych przepisów ustawy o transporcie drogowym. Rozpatrując sprawę ponownie, organy administracji publicznej dopuszczą dowód z przesłuchania M. Z., K. T. oraz L. K. W zależności od potrzeb rozważą również dopuszczenie dowodu z zeznań A. C. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.