III SA/Kr 223/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. P. na czynność materialno-techniczną Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 3 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy I. stwierdza bezskuteczność czynności w zakresie ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r.; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego K. P. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zarządza zwrot z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz skarżącego K. P. kwoty 200 (dwieście) złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu od skargi. Informacją nr [...] z dnia 3 grudnia 2020 r. o dokonanej czynności materialno-technicznej Komendant Wojewódzki Policji poinformował skarżącego K. P. o ustaleniu i wypłacie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe. Ekwiwalent został wypłacony i ustalony w związku ze zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji w dniu 8 kwietnia 2019 r.: w kwocie 40 809,79 zł brutto, tj. za 167 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz w kwocie 15 709,50 zł brutto, tj. za 45 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres od dnia 6 listopada 2018 r. W uzasadnieniu wskazano, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. został ustalony na zasadach wynikających z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., tj. w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, a ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres od dnia 6 listopada 2018 r. został ustalony w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, dalej w skrócie "ustawa o szczególnych rozwiązaniach"). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie: - art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 115a ustawy o Policji i art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie przez organ dokonujący czynności materialno-technicznej podstawy działania w oparciu o przepisy w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., podczas gdy przepis art. 115a ustawy o Policji obowiązujący przed dniem 6 listopada 2018 r. został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt; K 7/15, publ. OTK-A 2018/65 w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia uznany za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w tym zakresie winien być uznany za nieobowiązujący ze skutkiem ex tunc; - art 115a ustawy o Policji w zw. z art 9 ust 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, poprzez ich błędne zastosowanie i ustalenie ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, podczas gdy ekwiwalent należny winno ustalić się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, czyli w oparciu o przepisy obowiązujące w momencie kiedy organ winien wypłacić ekwiwalent, a zatem na dzień 8 kwietnia 2019 r.; - art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 168 z późn. zm., dalej k.p.a.), poprzez nieprzeprowadzenie wszechstronnego, kompleksowego, pełnego oraz wyczerpującego postępowania dowodowego i dokonanie błędnego, niezgodnego z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego rozważenia wszelkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że: - ekwiwalent pieniężny winien zostać obliczony w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu 3 grudnia 2020 r., podczas gdy uprawnienie do wypłaty ekwiwalentu nabył on w dniu 8 kwietnia 2019 r. oraz - ekwiwalent pieniężny za 167 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. wynosi 40 809,79 zł, podczas gdy wysokość ekwiwalentu winna być wyższa o 17 489,91 zł i wynosić kwotę łączną 58 299,7 zł; - art. 6, 7, 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, które w konsekwencji prowadziły do utrwalenia stanu niezgodnego z Konstytucją RP oraz dokonanie czynności w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej. Wobec ww. zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności materialno-technicznej i uznanie obowiązku wypłaty przez Komendanta Wojewódzkiego Policji na jego rzecz ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach, w której znowelizowany został art. 115a ustawy o Policji. Ustawodawca określił w nim, że ekwiwalent pieniężny za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego wynosi 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Zgodnie jednak z art. 9 ust. 1 powołanej ustawy przepis art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizująca, stosuje się do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw policjantów zwolnionych ze służby od dnia 6 listopada 2018 r., natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., tj. zdaniem organu, w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Dlatego, zdaniem organu, uprawnienie skarżącego zostało zrealizowane zgodnie z przepisami ustawy obowiązującej na dzień dokonania zaskarżonej czynności materialno-technicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona. Niespornym w sprawie jest to, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 8 kwietnia 2019 r. oraz, że wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy na podstawie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ekwiwalent został ustalony w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, a ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres od dnia 6 listopada 2018 r. został ustalony w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Rozpoznając nin. sprawę Sąd w całości podtrzymuje stanowisko wyrażone w poprzednich wyrokach tut. Sądu (np. sygn. akt III SA/Kr 44/21, sygn. akt III SA/Kr 90/21, sygn. akt III SA/Kr 184 /21, sygn. akt III SA/Kr 208/21). Z dniem opublikowania bowiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15, Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), czyli od dnia 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w poprzednim brzmieniu) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. np. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2021 r., III OSK 2832/21). W konsekwencji, skoro niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą, to nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, czy też zaistniałego po tej dacie. Ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), przepis art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym." Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r." Art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach stanowi zatem, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a nie w wysokości wynikającej z przepisów ww. ustawy. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym oznacza, że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów tej ustawy, wbrew wyrokowi TK z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku, tj. współczynnika ułamkowego 1/30 uposażenia policjanta, jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ w przedmiotowej sprawie oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne, co oznaczałoby, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału naruszając konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału, które wiążą również ustawodawcę. W ustawie nowelizującej art. 115a ustawy o Policji ustawodawca nie powtórzył jednak rozwiązania normatywnego uznanego przez TK za niekonstytucyjnego. Dlatego wykładnię ww. przepisów, dokonaną przez organ Policji, Sąd uznał za błędną. Zdaniem Sądu, zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku TK z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny, jak również ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji ustawy o Policji dokonanej ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. Wskazał bowiem, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15 (Dz. U. poz. 2102), w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podsumowując, skoro wyrok TK usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie przelicznika "1/30", to zarówno sądy, jak i organy administracji publicznej, w tym organy Policji, winny dokonywać prokonstytucyjnej wykładni art. 114 ust.1 pkt 2, art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. Mając powyższe na uwadze, obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go wg zasad podanych w ustawie o Policji - w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK z dnia 30 października 2018 r. (K 7/15). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, biorąc pod uwagę ostatnie jednomiesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym (tak m.in. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3087/21, CBOSA). Oznacza to, że należy ilość dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Ze względu na naruszenie przez organy Policji przepisów prawa materialnego, tj. przepisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, szczególnie art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 146 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności w zakresie ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonując ponownego obliczenia i wypłaty różnicy ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za ww. okres organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 p.p.s.a, przyjmując, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 146 p.p.s.a. oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w pkt II, zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. W pkt III orzeczono natomiast o zwrocie skarżącemu wpisu sądowego, na podstawie art. 225 w zw. z art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a.