III SA/Kr 223/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie S. WSA Elżbieta Czarny - Drożdżejko S. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] 2021 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oraz składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne skargę oddala. Decyzją z [...] 2021 r., znak: [...] Wójt Gminy odmówił B. T. (dalej: skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką J. N. oraz odmówił płacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne z tego tytułu. Zdaniem organu w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615) – dalej określanej jako: u.ś.r. Organ podał, że jest związany dotychczasowym brzmieniem art. 17 ust.1b u.ś.r. i nie ma możliwości samodzielnej interpretacji tego przepisu. Odnośnie natomiast braku spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. organ wyjaśnił, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką wskazywał, że nie istniał związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia, a sprawowaną przez nią opieką nad matką. W ocenie organu, opieka skarżącej sprowadzała się do tzw. czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle przy osobach starszych i schorowanych. W odwołaniu skarżąca podniosła, że jej rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła wyłącznie w związku z pogorszającym się stanem zdrowia jej matki. Skarżąca wskazała, że pomaga matce we wszystkich czynnościach. Podała też, że nikt oprócz niej nie jest w stanie opiekować się jej matką, co zostało potwierdzone stosownymi oświadczeniami jej rodzeństwa. Skarżąca wyjaśniła, że mieszka z matką i to jej matka powierzyła opiekę nad sobą. Obecnie matka przebywa pod stałą kontrolą poradni specjalistycznych, ośrodka zdrowia oraz prywatnej praktyki lekarskiej. Odnośnie wskazanego przez organ braku spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, K 38/13 z 21 października 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z 14 grudnia 2021 r., [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji, pomimo błędnej wykładni art. 17 ust.1b u.ś.r., nieuwzgledniającej stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonego w wyroku z 21 października 2014 r., K 38/13 - odpowiada prawu, gdyż skarżąca nie wykazała aby zakres sprawowanej nad matką opieki, jak również charakterystyka schorzeń jej matki, uniemożliwiały jej w sposób zupełny podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ odwoławczy wskazał, że matka skarżącej – urodzona w 1933 r., legitymuje się orzeczeniem z 6 czerwca 2019 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności - na stałe, z jednoczesnym stwierdzeniem, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, natomiast stopień niepełnosprawności datował się od 22 maja 2019 r. Matka skarżącej oświadczyła, że leczy się w poradni diabetologicznej, kardiologicznej i endokrynologicznej. Skarżąca natomiast sprawowała nad nią opiekę i zajmowała się prowadzeniem domu. Z kolei na podstawie przedłożonej dokumentacji medycznej Kolegium ustaliło, że matka skarżącej podlega leczeniu w związku z przebytym w 2011 r. zawałem serca - ostatnio przebywała w leczeniu szpitalnym w okresie od 25 kwietnia do 13 maja 2019 r. Z kolei w październiku 2016 r. przeszła zabieg usunięcia zaćmy oka prawego. Na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca zamieszkuje wspólnie z mężem oraz matką. Matka skarżącej leczy się z powodu przewlekłej niewydolności serca, choroby wieńcowej - po przebytym zawale serca, migotania przedsionków, cukrzycy typu 2, wole guzowate tarczycy oraz nadciśnienie tętnicze. Matka skarżącej jest osobą chodzącą jednak wymaga pomocy, tj. asekuracji przy poruszaniu się ze względu na zawroty głowy, również wymaga przygotowania i podania posiłków, leków, które spożywa samodzielnie oraz wymaga podania insuliny oraz pomocy przy czynnościach higienicznych, przygotowania odzieży, pomocy przy zmianie pampersów oraz pomocy przy wizytach lekarskich. Kolegium wskazało też, że zgodnie z przedłożonymi do akt sprawy oświadczeniami rodzeństwa skarżącej, nie jest ono są w stanie pomagać osobiście przy chorej matce, jak również wspierać finansowo skarżącej, ponieważ sami ponoszą koszty leczenia, lub są jedynymi żywicielami swojej rodziny. Z kolei przedłożonego świadectwa pracy wynikało, że skarżąca ostatnio była zatrudniona w okresie od 4 czerwca 2001 r. do 31 sierpnia 2021 r. w wymiarze pełnego etatu w Zakładzie [...] "R" L. R., a stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy o pracę na mocy porozumienia stron, na wniosek pracownika. Kolegium wskazało, że zarówno analiza czynności wykonywanych przez skarżącą podczas opieki nad matką, w tym ich częstotliwości, a także przedłożona do akt dokumentacja medyczna nie wskazywały na to, aby stan zdrowia matki skarżącej, uniemożliwiał skarżącej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nawet w niewielkim wymiarze czasowym. Kolegium wyjaśniło, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Kolegium powołało się na orzecznictwo sądów administracyjnych. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, uzupełnionej pismem z 25 marca 2022 r., skarżąca domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji. Decyzji Kolegium skarżąca zarzuciła naruszenie: – art. 138 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo, że organ ten naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., – art. 17 u.ś.r. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przez "permanentną opiekę" należy rozumieć konieczność sprawowania opieki w sposób codzienny i całodobowy, podczas gdy zgodnie z poglądem judykatury przez "stałą opiekę" należy rozumieć nie tylko ciągłe, całodobowe przebywanie z podopiecznym i wyręczanie go we wszystkich czynnościach, lecz także pieczę nad taką osobą i stałą gotowość udzielenia jej pomocy, gdy tylko wystąpi taka konieczność; – art. 17 ust. 1 u.ś.r., w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania wyłącznej opieki nad niepełnosprawnym matką; – art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a przez błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie sytuacji osobistej skarżącej, jak również i podopiecznej, w tym na nieuwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonych w aktach dokumentacji medycznych oraz oświadczeń skarżącej w zakresie przebiegu leczenia oraz opieki nad matką, co doprowadziło do rozstrzygnięcia sprawy "na nieobiektywnej, jednostronnej i pobieżnej ocenie materiału dowodowego", która przybrała charakter dowolny, w szczególności wobec arbitralnego zaakceptowania przez organ II instancji poglądu organu I instancji wydającego decyzje w niniejszej sprawie, – art. 7 Konstytucji, – art. 6 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ II instancji pominął treść zarzutów stanowiących podstawę złożonego odwołania, powielając niejako w całości argumentację organu I instancji. W decyzji organu odwoławczego lakonicznie, ponownie wskazano, że nie zostały w sprawie spełnione wszystkie przesłanki wymagane do przyznania wnioskowanego świadczenia. Skarżąca podała, że jej matka jest osoba schorowaną, wymagającej 24 godzinnej opieki, jest po przebytym zawale, w stały leczeniu kardiologicznym. Z uwagi na podeszły wiek zmaga się również z innymi chorobami oraz przypadłościami jak zawroty głowy, problemy z cieśnieniem, krążeniowe, ruchowe czy problemy żołądkowe. Skarżąca podała, że obecnie kondycja jej matki jest fatalna. W sytuacji gdyby musiała podjąć pracę, jej matka pozostawałaby blisko 9 godzin sama w domu, w nieprzebranym pampersie. Problemy z poruszaniem się matki związane są z występującymi u matki zawrotami głowy, stąd jej funkcjonowanie wymaga pomocy osoby trzeciej. Podnoszenie, przechodzenie z pokoju do innych pomieszczeń w domu wymaga wsparcia osoby trzeciej, bowiem ich brak powoduje, że jej matka bez niezbędnej pomocy przewraca się lub potyka, będąc narażoną na niebezpieczne urazy. Skarżąca podniosła, że zgodnie z orzecznictwem "stała opieka", to także takie działania, które polegają na bieżącym i powtarzającym się wspieraniu osoby niepełnosprawnej. Charakter tych czynności zależy od potrzeb podopiecznego i przybiera w szczególności postać dostarczania żywności i przygotowywania posiłków, dbania o stan zdrowia i higienę osoby niepełnosprawnej, zapewnienie odzieży i odpowiedniej rehabilitacji. Na stałość tych zabiegów wskazuje, m.in. wspólne zamieszkiwanie i prowadzenie jednego gospodarstwa domowego przez osobę sprawującą opiekę i osobę niepełnosprawną. Skarżąca podał, że wskazana przesłanka nie oznacza jednak, że specjalny zasiłek opiekuńczy przyznaje się tylko w przypadku sprawowania opieki nad osobami obłożnie chorymi, w przypadku których występuje znaczny zakres czynności niezbędnych do podjęcia przez opiekuna. Jej zdaniem, osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym może zaspokajać niektóre swoje potrzeby samodzielnie, co nie uchyla zasadniczej potrzeby pomocy w realizowaniu podstawowych potrzeb życiowych. Zdaniem skarżącej, organ w sposób dowolny zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy ustalając niejako, że jest ona w stanie podzielić obowiązki opieki nad matką z pracą, choćby w ograniczonym zakresie. Organ nie wziął pod uwagę, że aktualnie nie ma widoków na polepszenie stanu zdrowia jej matki, a przeprowadzanie wizyt u lekarzy oraz licznych badań i zabiegów jest codziennością co uniemożliwia podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Skarżąca podała, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2046 z późn. zm.) do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Niezdolność do samodzielnej egzystencji rozumiana jest natomiast w świetle art. 4 ust. 4 powołanej ustawy jako naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację. Skarżąca podniosła, że zakwalifikowanie do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym dokonywane jest w myśl art. 6 ust. 1 tejże ustawy przez wyspecjalizowane organy administracji publicznej, tj. powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. Orzeczenia wydane przez ten organ są wiążące w sprawach o przyznanie omawianego świadczenia rodzinnego. Na poparcie podnoszonych okoliczności skarżąca powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga nie została uwzględniona ponieważ rację miały organy, że w sprawie nie wystąpił związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją skarżącej z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Na wstępie Sąd podkreśla, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r wynika, że podstawową przesłanką przyznania wnioskowanego świadczenia jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy w celu sprawowania takiej opieki. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśla, że srt. 17 ust. 1 należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (tak NSA w wyrokach z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13; z 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11; dostępne na stronie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z 4 grudnia 2018 r., I OSK 2572/18 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że istota świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych polega na tym, że jest ono adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z którego muszą zrezygnować z uwagi na konieczność sprawowania opieki lub niepodejmowanie zatrudnienia z tego powodu. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył zasadnie, że intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu art. 17 ust. 1 była pomoc osobom sprawującym długotrwałą opiekę lub niosącym długotrwałą pomoc osobom niepełnosprawnym, które przez tę okoliczność znajdują się w życiowej sytuacji zmuszającej ich do rezygnacji z pracy zarobkowej, pomimo istniejących na rynku pracy miejsc pracy i zdolności oraz gotowości do podjęcia zatrudnienia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozstrzyganej sprawy Sąd zauważa, że matka skarżącej po pierwsze ma dodatkowo pięcioro dzieci i kilkanaście wnuków. Co więcej skarżąca w imieniu swojej matki dokonała m.in. działu spadku i darowizny w listopadzie 2020 r. na rzecz wymienionych w akcie notarialnym wnuków. Na dodatek, w imieniu swojej matki, zrezygnowała z ustanowienia na jej rzecz służebności osobistej lub prawa użytkowania (str. 10 aktu notarialnego). Wskazane w aktach sprawy czynności opiekuńcze praktycznie nie wymagają stałej obecności w domu skarżącej (załatwianie spraw urzędowych, wizyty lekarskie; sprzątanie itp.). Teoretycznie można byłoby jedynie rozważać pomoc w zmienianiu pampersów, co bardzo w skardze podkreślała skarżąca, ale po pierwsze tego typu czynności nie wymagają stałej obecności skarżącej, a poza tym nie jest wykluczone skorzystanie z okresowej pomocy osób pozostających w kręgu najbliższych (np. zamieszkała w tej samej miejscowości wnuczka B, która została obdarowana w imieniu niepełnosprawnej matki – niezabudowana działką – str. 8 aktu notarialnego). Systemowo art. 17 u.ś.r został pomyślany jako rekompensata za konieczną i niezbędną rezygnację z zatrudnienia, w sytuacji kiedy nie jest możliwe zapewnienie niepełnosprawnemu członkowi rodziny należytej opieki, a nie jako zapewnienie źródła dochodu dla opiekuna, który wykonuje czynności opiekuńcze. W rozpatrywanej sprawie wyzbycie się części majątku należnego matce skarżącej bez zapewnienia w zamian usług opiekuńczych – nie mogło być rekompensowane świadczeniami publicznymi. Z tych to powodów Sąd doszedł do wniosku, że nieuzasadnione były zarzuty skargi naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Stan faktyczny i zebrane dowody w sprawie zostały prawidłowo ocenione przez organy. W prawidłowy sposób został zinterpretowany również kluczowy w sprawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Sąd więc skargę oddalił na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.).