III SA/Kr 224/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Maria Zawadzka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, decyzją z 3 grudnia 2021 r. nr SKO.NP/4115/472/2021 utrzymało w mocy decyzję z dnia 15 października 2021 r. znak: MOPS.52524.BS/101/3/10/2021 wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta B odmawiającą przyznania M. P. (dalej jako: skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką na ojcem A. P. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie prawnym i faktycznym. Organ l instancji z uwagi na nie spełnienie warunków określonych w art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem, legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 1.07.2015 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe z ustaleniem, że w jego przypadku niepełnosprawność istnieje od 73-go roku życia, przy czym orzeczony stopień datuje się od 14.05.2015 r. W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w tym przepisie bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r. sygn. K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części tej normy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Decyzją z dnia 3 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia powołując się na treść art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) organ odwoławczy zwrócił jednak uwagę na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., w którym TK uznał, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 r. życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 r. życia, przepis art. 17 ust. 1b ww. ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji Kolegium uznało, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W zakresie pozostałych kryteriów uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego podano, że ojciec skarżącej cierpi na parkinsonizm, głuchotę, porusza się przy pomocy innych. Ojciec jest żonaty, jednak jego żona z uwagi na orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności nie jest w stanie sprawować nad nim opieki. Opieki takiej nie jest w stanie sprawować również brat skarżącej, który zamieszkuje wspólnie z rodzicami, bowiem jest on osobą chorą (schizofrenia), ubezwłasnowolnioną oraz uzależnioną od alkoholu i narkotyków. Skarżąca ma jeszcze jednego brata, który mieszka oddzielnie, ma własną rodzinę i nie jest w stanie opiekować się ojcem. Skarżąca mieszka w odległości 10 min. samochodem od miejsca zamieszkania rodziców, jest u nich codziennie, przeważnie w godzinach od 9.00 do 16.00, a w razie konieczności (po telefonie matki, bądź brata) przyjeżdża zająć się ojcem w innym czasie. W związku z opieką nad ojcem skarżąca wykonuje takie czynności jak: pomoc w codziennej toalecie, w poruszaniu się, przygotowywaniu i podawaniu posiłków i leków, robieniu zakupów, czy sprzątaniu. Organ odwoławczy uznał, że opieka nad niepełnosprawnym ojcem sprawowana przez skarżącą nie wykluczała podjęcia przez nią jakiegokolwiek zatrudnienia. Wprawdzie czynności skarżącej związane z opieką nad ojcem (robienie zakupów, przygotowywanie i podawanie posiłków, zakup i podawanie laków, kąpiel, dbanie o jego higienę osobista) są czynnościami, których osoba wymagająca opieki sama nie może wykonywać, co oznacza opiekę ze strony innych osób, jednakże skarżąca, z uwagi na inne miejsce zamieszkania (około 10 minut samochodem od miejsca zamieszkania ojca) nie wykonuje ich w sposób ciągły. Podkreślono, że jakkolwiek czynności opiekuńcze skarżąca wykonuje codziennie (w godzinach od 9.00 do 16.00.), to jednak w pozostałych godzinach (w tym w porze nocnej) opieka jest sprawowana doraźnie. Organ stwierdził więc, że nie jest to opieka pełna, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uniemożliwiająca podjęcie zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze. Ostatecznie organ odwoławczy uznał, że zakres czynności wykonywanych przez skarżącą w ramach opieki nad ojcem nie wskazuje na istnienie związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad chorym ojcem. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędne przyjęcie, że zakres opieki nad niepełnosprawnym niezdolnym do samodzielnej egzystencji ojcem, sprawowanej przez skarżącą nie jest tego rodzaju, żeby uniemożliwiał jej podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie, a które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, a które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna. Instytucję świadczenia pielęgnacyjnego reguluje art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) – dalej ustawa, w którym szczegółowo określono przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego choć w niewielkim stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Wskazany przepis jednocześnie bezpośrednio wskazuje przesłanki negatywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei w myśl art. 17 ust 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Podkreślić należy, że jakkolwiek ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, to jednak z treści art. 17 ust. 1 wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Te określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt l OSK 2201/15). Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. System świadczeń rodzinnych został bowiem tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Jednak wówczas wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo skutkowy. Ustawodawca wymaga zatem, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, pozostawały w bezpośrednim i ścisłym związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13). Zdaniem Sądu za prawidłowe uznać należy stanowisko Kolegium, zgodnie z którym, w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W wyroku tym wskazano bowiem, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać zatem z pominięciem tego kryterium. Wobec powyższego, Kolegium prawidłowo uznało, że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo przyjął także, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, tj. nie zaistniała przesłanka w postaci związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub nie podejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Ze stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika, że skarżąca w ramach sprawowania opieki nad ojcem wykonywała takie czynności takie jak: przygotowanie i podawanie posiłków oraz leków, pomoc w czynnościach higienicznych oraz wszelkich innych związanych z codziennym funkcjonowaniem. Co istotne skarżąca nie mieszka razem z ojcem, dojeżdża do niego codziennie ok 10 min. samochodem. Ojciec skarżącej niewątpliwie jest osobą schorowaną wymagającą opieki nie mniej jednak jest w stanie poruszać się po mieszkaniu w asyście innych osób. Podkreślić też trzeba, że z niepełnosprawnym ojcem miesza jego żona oraz syn. Ze stanu faktycznego sprawy bezsprzecznie wynika, że osoby te z uwagi na swój stan zdrowia nie są w stanie sprawować opieki nad ojcem, są jednak przy nim obecne i mogą zareagować w razie potrzeby choćby poprzez wezwanie skarżącej. Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie ocenił, że czynności wykonywane przez skarżącą w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem były w istocie czynnościami sprowadzającymi się do pomocy przy czynnościach codziennych, a opieka ta nie ma charakteru ciągłego. Tak świadczona pomoc nie wykracza poza standardowe obowiązki domowe, a zakres, rodzaj i charakter tych czynności mieści się w zakresie prawidłowych relacji rodzinnych jakie występują pomiędzy rodzicem, a dzieckiem. Zatem rodzaj i zakres tych czynności nie wyklucza jakiejkolwiek aktywności zarobkowej skarżącej. Wskazać też należy, że oprócz skarżącej zobowiązany alimentacyjnie w równym stopniu co skarżąca jest jeszcze jej zdrowy brat. Jako powód, dla którego nie sprawuje on opieki nad ojcem wymieniono osobne zamieszkiwanie i posiadanie własnej rodziny. Tymczasem, zgodnie z art. 128 ustawy z dnia Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm.), dalej: "k.r.o." obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby również środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zgodnie z art. 129 § 2 k.r.o. krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Sąd w składzie orzekającym podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, iż wykonywanie zatrudnienia przez dzieci osoby wymagającej opieki czy nawet zamieszkiwanie w innej miejscowości nie stanowią obiektywnej okoliczności przesądzającej o tym, że nie są one w stanie sprawować opieki nad rodzicem (zob. np. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 79/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 66/21, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1201/20). Przesłanki obiektywne bowiem to takie, które są niezależne od woli, a na ich wystąpienie nie ma się żadnego wpływu. Takimi okolicznościami może być np. przebywanie w zakładzie karnym, przebywanie w zamkniętym zakładzie leczniczym, innym zakładzie administracyjnym, w którym władztwo zakładowe ogranicza sposobność określonego postępowania, a także wiek połączony ze stopniem zniedołężnienia, który obiektywnie nie pozwala na podjęcie się opieki nad osobą niepełnosprawną. Natomiast posiadanie rodziny, praca zawodowa, zamieszkiwanie w innej miejscowości niewątpliwie mogą utrudniać sprawowanie opieki nad ojcem, jednak jej nie uniemożliwiają. Świadczenie alimentacyjne nie musi polegać na fizycznym sprawowaniu opieki nad osobą jej wymagającą, lecz może polegać np. na finansowaniu usług opiekuńczych. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 24 maja 1990 r., sygn. akt III CZP 21/90, stwierdził, że: "Obowiązek alimentacyjny należy do kategorii stosunków obligacyjnych, a ze względu na swe źródło należy do zobowiązań prawnorodzinnych. Polega on na czynnościach mających na celu zaspokojenie potrzeb osoby, która sama utrzymać się nie może, a więc na różnorakich świadczeniach. Obejmuje on dostarczanie środków utrzymania, a w razie potrzeby także środków wychowania". Z kolei w doktrynie wskazuje się: "W art. 128 k.r.o. ustawodawca określił również przedmiot świadczenia alimentacyjnego, który stanowią środki utrzymania, a w miarę potrzeby także środki wychowania osoby uprawnionej. W przepisie chodzi o świadczenie pieniężne" (G. Jędrejek, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019). Zatem niemożność sprawowania osobistej opieki przez dzieci osoby wymagającej opieki przez wzgląd na pracę, nie stanowi zwolnienia z obowiązku alimentacyjnego, którego celem jest dostarczanie środków niezbędnych do egzystencji osoby uprawnionej. Obowiązek alimentacyjny nie jest bowiem związany z osobistą opieką (zob. także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1440/20). W konsekwencji powyższego, nie sposób przyjąć, aby w przedmiotowej sprawie istniały obiektywne przeszkody w odniesieniu do brata skarżącej w wywiązywaniu się przez niego ze swoich obowiązków alimentacyjnych, choćby poprzez przekazanie stosownych kwot pieniężnych, będących wsparciem dla skarżącej z tytułu faktycznego wykonywania przez nią czynności opiekuńczych wobec ojca. Zamieszkiwanie w innej miejscowości nie stanowi takiej przeszkody. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniały odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad ojcem. Zarzuty skargi w tym względzie są nieuzasadnione. Podkreślić należy, że podobnie jak organy, również Sąd nie kwestionował złego stanu zdrowia ojca skarżącej i konieczności opiekowania się nim przez córkę, jednak sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 ustawy, samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Reasumując, zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Poczynione ustalenia znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które w ocenie Sądu w całości odpowiada prawu. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. , skargę oddalił jako bezzasadną.