III SA/Kr 227/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Halina Jakubiec Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2016 r. sprawy ze skargi A Spółka Jawna z siedzibą w R na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regionalnych w krajowym transporcie drogowym osób skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 listopada 2015 r. znak [...] po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej - A Spółka jawna z siedzibą w R przy ul. S, A, od decyzji Starosty W z dnia [...] 2015 r. znak [...], w której odmówiono udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym osób przewoźnikowi A Spółka jawna siedzibą w R na linii regularnej W - R - C, działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 z późn. zm.; powoływana dalej jako "u.t.d.") i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta W wydał w dniu [...] 2015 r. opisaną wyżej decyzję, w której uzasadnieniu wyjaśnił, że po zwróceniu się wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku i po dokonaniu stosownych uzupełnień, na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o transporcie drogowym zwrócił się o wydanie uzgodnień co do planowanej trasy przejazdu autobusu zgodnie z wnioskiem do organów właściwych. Burmistrz W oraz Wójt Gminy T wyrazili zgodę na udzielenie zezwolenia na otwarcie linii komunikacyjnej o przebiegu jak we wniosku. Z kolei Wójt Gminy B odmówił uzgodnienia wniosku postanowieniem z dnia [...] 2015 r. Potwierdzenie, że postanowienie stało się ostateczne, zostało dostarczone Staroście W w dniu 29 maja 2015 r. Także Wójt Gminy S odmówił wydania uzgodnienia na udzielenie zezwolenia dla wnioskodawcy. Informacja o uzyskaniu waloru ostateczności przez postanowienie została dostarczona Staroście W w dniu 24 sierpnia 2015 r. W związku z powyższym organ pierwszej instancji, będąc związany treścią uzgodnień, odmówił udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym osób stronie skarżącej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła strona skarżąca. Zarzuciła, że organy uzgadniające wykroczyły poza zakres swoich kompetencji, podczas gdy winny wypowiedzieć się wyłącznie w zakresie przebiegu planowanej linii komunikacyjnej. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1, 75 § 1 oraz 107 § 3, poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, brak zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zaniechanie podjęcia wszelkich kroków celem wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz wadliwość uzasadnienia decyzji. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że przedmiotem uzgodnienia może być wyłącznie planowany przebieg linii komunikacyjnej. Zatem organy uzgadniające nie powinny analizować sytuacji rynkowej i ewentualnych konsekwencji uruchomienia nowej linii. To należy do kompetencji starosty, a w zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji zaniechał dokonania własnych ustaleń co do istnienia przesłanki wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów. Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie kwestią zasadniczą jest problem oceny uzgodnień dokonywanych przez uprawnione organy przez starostę oraz zakres podejmowanych analiz w uzgodnieniach. W ocenie organu stwierdzić należy, że treść uzgodnienia jest dla organu wydającego decyzję wiążąca, tenor uzgodnienia musi być uzasadniony, uzasadnienie to powinno dotyczyć wyłącznie zakresu właściwości organu dokonującego uzgodnienia. Kolegium stwierdziło, że momentem właściwym dla weryfikacji uzgodnień wydawanych przez organy gminy jest instancyjna kontrola postanowień w przedmiocie uzgodnienia. Organ pierwszej instancji trafnie zwrócił się do Wójta Gminy B oraz Wójta Gminy T o poinformowanie, czy wydane postanowienia stały się ostateczne. Uzyskawszy odpowiedź twierdzącą, przystąpił do wydania decyzji, wcześniej informując wnioskodawcę o zgromadzeniu materiału dowodowego. Kolegium stwierdziło, że na etapie wydawania decyzji przez starostę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym osób starosta nie jest zobligowany do badania uzasadnienia ostatecznych uzgodnień stosownych organów. Jednocześnie tenory uzgodnień, to jest uzgodnienie lub brak uzgodnienia, wiążą starostę w zakresie wydania decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy podkreślił, iż wydanie przedmiotowego zezwolenia wymaga kumulatywnego spełnienia wymogów, wśród których jest także pozytywna opinia organów gmin, przez które przebiega trasa planowanej linii przewozów regularnych. Niespełnienie choćby jednego z wymogów skutkuje wydaniem decyzji odmownej. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wniosła strona skarżąca A Spółka jawna, która zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, polegające na uznaniu, że uzgodnienia dokonywane przez uprawnione organy właściwe ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej są wiążące dla wydającego zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych starostę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie oceny zasadności odmowy wydania uzgodnień przez organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e u.t.d. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Starosty W i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. W ocenie strony skarżącej brak jest podstaw do uznania, że postanowienia Wójta Gminy B z dnia [...] 2015 r. oraz Wójta Gminy S z dnia [...] 2015 r. były wiążące dla organu pierwszej instancji. W ocenie strony skarżącej postępowanie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e u.t.d., ma charakter posiłkowy w stosunku do postępowania w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, stanowiąc jednakże jego niezbędny element. Wedle ogólnych zasad, stanowisko organu uzgadniającego (współdziałającego) jest formalną przesłanką wydania decyzji w postępowaniu głównym, nie ma natomiast charakteru wiążącego dla organu wydającego decyzję. Wymaga przy tym podkreślenia, że na etapie postępowania uzgodnieniowego nie następuje badanie przesłanek zasadności decyzji w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia, a te są enumeratywnie wyliczone w art. 22a u.t.d. (co istotne, nie ma wśród tychże przesłanek "odmowy uzgodnienia" wydania zezwolenia przez organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e u.t.d.). Strona skarżąca wskazała, iż Starosta W, wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. nie sprawdził, czy odmowy uzgodnień Wójta Gminy B z dnia [...] 2015 r. oraz Wójta Gminy S z dnia [...] 2015 r. są zasadne, w szczególności czy przy ich wydawaniu nie doszło do przekroczenia kompetencji ustawowej organów uzgadniających. Uchybienia tego dopuściło się także Samorządowe Kolegium Odwoławcze, akceptując bez zastrzeżeń kwestionowane rozstrzygnięcie. Strona skarżąca podkreśliła, iż postępowanie incydentalne prowadzone na podstawie art. 106 k.p.a. jest związane z postępowaniem głównym, jednakże jest postępowaniem odrębnym od postępowania głównego. Organy będące dysponentem postępowania incydentalnego - organy uzgadniające (w tym przypadku Wójt Gminy B oraz Wójt Gminy S) są uprawnione i zobowiązane do wypowiedzenia się wyłącznie na temat tych okoliczności, które są istotne dla udzielenia zezwolenia na danej linii komunikacyjnej w części obejmującej obszar jednostki samorządu terytorialnego, dla którego organ ten jest miejscowo właściwy. Chodzi wyłącznie o te "istotne okoliczności", które dotyczą planowanej linii komunikacyjnej. W ocenie strony skarżącej, na etapie postępowań uzgodnieniowych doszło do wykroczenia poza wskazane kompetencje ustawowe przez Wójta Gminy B oraz Wójta Gminy S. W takim przypadku Starosta W powinien dokonać własnych ustaleń co do istnienia przesłanek wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów, gdyż nie jest związany w tym zakresie stanowiskiem organu uzgadniającego w sytuacji, gdy ten wykracza poza zakres swych kompetencji. W związku z tym, zdaniem strony skarżącej, obowiązkiem Starosty W jako organu wydającego zezwolenie było ustalenie, czy odmowy uzgodnienia są zasadne. W przypadku ustalenia, że odmowy uzgodnień nie są zasadne, organ winien wydać zezwolenie z pominięciem stanowisk organów uzgadniających. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 18 ust. 1 lit. e ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym - wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów, odpowiednio przez starostę, w uzgodnieniu z wójtami, burmistrzami lub prezydentami miast właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze powiatu, z wyłączeniem linii komunikacyjnych określonych w lit. a-d1. Kryterium, według którego określa się właściwość miejscową organu uprawnionego do wydania zezwolenia na przewozy regularne i regularne specjalne w krajowym transporcie drogowym, a także organów uzgadniających, stanowi zatem planowany przebieg linii komunikacyjnej. Zgodnie natomiast z art. 106 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§ 1). Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 6). Zacytowany przepis reguluje więc zasady i tryb tzw. współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej. Ma on zastosowanie w takich przypadkach współdziałania, w których wydanie decyzji administracyjnej, a zatem ukształtowanie treści tej decyzji, należy do wyłącznej kompetencji organu administracji publicznej, który w pełni i samodzielnie odpowiada za treść decyzji, zaś organ współdziałający ma ustawową kompetencję do zajęcia stanowiska w sprawie rozstrzyganej przez właściwy organ. W niniejszej sprawie bezspornie postanowienia wydane w trybie art. 106 k.p.a. Wójta Gminy B z dnia [...] 2015 r. oraz Wójta Gminy S z dnia [...] 2015 r. o odmowie uzgodnienia są ostateczne. Spór sprowadza się do kwestii, czy organ wydając zaskarżoną decyzję był związany uzgodnieniami, o których mowa w powołanym wyżej przepisie art. 18 u.t.d. Zdaniem Sądu wymagane uzgodnienie ma charakter wiążący dla organu wydającego zezwolenie, co wynika z redakcji powołanego wyżej przepisu, który mówi o wydawaniu zezwoleń "w uzgodnieniu", a nie "po zasięgnięciu opinii". Takie stanowisko wyraził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SA Ke 95/12, LEX nr 1145786. Takie stanowisko znalazło także akceptację w doktrynie; por. R. Strachowska, Komentarz do art. 18 u.t.d., LEX/el. Należy także podnieść, że powołane w skardze orzeczenia WSA w Gdańsku z 18 listopada 2010 r., II SA/Gd 513/10 i WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 8 października 2009 r., II SA/Go 516/09 nie dotyczą ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. W tej sytuacji nie jest zasadny podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie oceny zasadności odmowy wydania uzgodnień przez organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e u.t.d. Organ orzekający w sprawie nie ma kompetencji do oceny prawidłowości postanowień wydanych w oparciu o art. 106 k.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem na postanowienie wydane w tym trybie służy zażalenie. Strona może zatem kwestionować postanowienie wydane w trybie art. 106 k.p.a. zarówno w toku instancji administracyjnych, jak i – po wyczerpaniu środka odwoławczego w postaci zażalenia – w trybie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Organ rozpoznający sprawę administracyjną i zobowiązany do uzyskania uzgodnień w formie ostatecznych postanowień nie ma kompetencji do dokonywania ich oceny merytorycznej. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.